Lei da Dosimetria não ofende o bicameralismo

Em meio ao acalorado debate político e jurídico proveniente da rejeição do nome do advogado-geral da União, Jorge Messias, para uma vaga no Supremo Tribunal Federal — contrariando a posição do presidente da República —, o Congresso rejeitou o veto ao Projeto de Lei nº 2.162/2023, o que resultou na Lei nº 15.402, de 8 de maio de 2026, conhecida como Lei da Dosimetria.

A norma alteraria dispositivos do Código Penal e da Lei de Execução Penal para estabelecer critérios mais favoráveis de dosimetria da pena, progressão de regime e remição de pena nos crimes contra o Estado democrático de direito (Título XII do Código Penal).

Seu objetivo declarado era humanizar a aplicação da pena e evitar o somatório excessivo de condenações em contextos de multidão, especialmente para os condenados pelos atos antidemocráticos de 2023.

Encerrado o embate parlamentar, como é habitual no Brasil das últimas décadas, duas ações diretas de inconstitucionalidade foram logo ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal: a ADI 7.966, proposta pela Associação Brasileira de Imprensa (ABI), e a ADI 7.967, ajuizada pela Federação PSOL-Rede. Ambas concentram parte significativa de seus argumentos em vícios formais que teriam maculado o processo legislativo.

Ofensa ao bicameralismo

O objeto deste artigo é o de apontar que não há vício formal a justificar ofensa ao bicameralismo (artigo 65 da CF) e que precedentes recentes da própria Suprema Corte justificam essa compreensão.

As ações sustentam que o texto final da lei padeceria de violação ao bicameralismo (artigo 65, parágrafo único, da Constituição). O Senado teria promovido alterações substanciais de mérito no projeto aprovado pela Câmara dos Deputados, sem que o texto modificado retornasse à Casa iniciadora para nova deliberação.

Isso se daria porque a Emenda nº 6 ao projeto, de autoria do senador Sérgio Moro, e aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado, como emenda de redação, impôs a seguinte redação aos incisos I e II do artigo 112 da Lei nº 7.210/1984 (Lei de Execução Penal):

I – após o cumprimento de 25% (vinte e cinco por cento) da pena, se o apenado for primário e o crime tiver sido cometido mediante o exercício de violência ou grave ameaça à pessoa, salvo em relação aos crimes previstos no Título XII da Parte Especial do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal);

II – após o cumprimento de 30% (trinta por cento) da pena, se o apenado for reincidente e o crime tiver sido cometido mediante o exercício de violência ou grave ameaça à pessoa, salvo em relação aos crimes previstos no Título XII da Parte Especial do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); (grifos nossos a sinalizar as modificações)

Referida mudança seria uma emenda de mérito (aditiva), e não meramente redacional. Por isso, segundo alegam, o texto modificado deveria retornar à Câmara dos Deputados para nova apreciação, o que não ocorreu. Seu objetivo, contudo, seria claramente o de permitir a inclusão pela lei daqueles crimes praticados no fatídico 8 de janeiro, excluindo a incidência sobre outros crimes alheios à discussão, uma emenda, assim, restritiva da amplitude da aplicação da norma.

Limite entre emendas de redação e de mérito

Nem de longe, contudo, é essa a primeira vez que a Corte Suprema enfrenta o antigo dilema relativo ao limite tênue entre emendas de redação e emendas de mérito.

Em 2024, o próprio procurador-geral da República propôs a ADI 7442/DF, em virtude da aprovação pelo Congresso Nacional da Lei nº 14.112/2020, a qual modificava a Lei de Falência e Recuperação Judicial — em especial quanto à inserção em emenda de redação, de parcela final do artigo 6º — a qual haveria, segundo ele, subvertido o sentido do dispositivo:

Art. 6º A decretação da falência ou o deferimento do processamento da recuperação judicial implica: (Redação dada pela Lei nº 14.112, de 2020) (…) § 13. Não se sujeitam aos efeitos da recuperação judicial os contratos e obrigações decorrentes dos atos cooperativos praticados pelas sociedades cooperativas com seus cooperados, na forma do art. 79 da Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971, consequentemente, não se aplicando a vedação contida no inciso II do art. 2º quando a sociedade operadora de plano de assistência à saúde for cooperativa médica. (Incluído pela Lei nº 14.112, de 2020) (grifo nosso indicando a mudança)

Perceba-se, que a emenda promoveu exatamente a exclusão de parcela da determinação legal do âmbito do dispositivo, uma emenda restritiva à disposição legal.

Veto do presidente da República

Curiosamente, o mesmo dispositivo havia sido vetado pelo presidente da República, tendo seu veto sido rejeitado pelo Congresso, em situação de notável similaridade com a circunstância em discussão. Ou seja: após o veto presidencial, houve a aprovação por maioria absoluta em sessão unicameral, como narrou o ministro relator Alexandre de Moraes, em seu voto:

Houve o veto por contrariedade ao interesse público chamado veto político. E esse veto foi derrubado pelo Congresso Nacional, ou seja, a Câmara também não achou que houve inovação do Senado ao elaborar no texto final – e aqui é emenda de redação, aquelas alterações que sabemos. (…) Então, parece-me aqui que seria uma ingerência muito grande do Supremo Tribunal Federal entrar na interpretação de minúcias do Regimento Interno tanto do Senado quanto da Câmara. (…) Chegaria até a um paradoxo a eventual declaração de inconstitucionalidade dessa lei ordinária, pois facilmente seria reaprovada pelo Congresso Nacional por maioria simples, porque as duas Casas entenderam, por maioria absoluta, em manter o § 13 do art. 6º da Lei nº 11.101.

O ministro apontava, que a despeito do processo de rejeição do veto por maioria absoluta não corrigir vício insanáveis, como aqueles de iniciativa, que a intromissão do STF sobre a precisão ou não da definição da emenda, enquanto de redação ou mérito, significaria ingerência indevida e excessiva no processo legislativo. Acentuou a legitimidade democrática simbolizada pela rejeição com quórum de maioria absoluta, maior que aquele necessário para a aprovação da legislação ordinária.

Ministro Fachin, em voto convergente, esclareceu, que há longa trajetória de precedentes da Corte neste sentido, e que:

Por isso, para prosperar a tese da inconstitucionalidade formal alegada pela Procuradoria-Geral da República é necessário identificar, à luz das normas regimentais das casas do Congresso, que tipo de emenda foi editada para que se demande o retorno a casa iniciadora do processo legislativo, conforme determina o parágrafo único do artigo 65 da Constituição da República. Em meu modo de ver, adentrar nessa seara é extrapolar a autocontenção necessária acima enunciada e vertida em tese de repercussão geral pelo precedente mencionado da relatoria e lavra do Ministro Dias Toffoli.

A referência, é ao julgamento do Tema RG 1.1120, portanto vinculante, do ministro relator Dias Toffoli:

(…) é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.” O qual ressaltou a prevalência e a deferência ao Poder Legislativo na definição dos limites próprios ao seu regimento interno.

Quórum qualificado ao veto presidencial

Difícil negar assim, que a ratio de ambos os julgados caminha no sentido de compreender como emenda de redação, e não aditiva, aquela que promove a exclusão do âmbito da norma, de parcela dos casos cotidianos naquela matéria, provocando uma restrição interpretativa explícita. Ainda mais quando a rejeição por quórum qualificado ao veto presidencial atesta a regularidade do procedimento legislativo — em consonância com o regimento e a Constituição — para aprovar a legislação. No voto do ministro Zanin, ainda no bojo da ADI 7.442/DF:

A compreensão adotada pelo Senado, exposta no trâmite do projeto, foi de que a emenda correspondeu a mero ajuste de redação para explicitar que as cooperativas médicas estão sujeitas à Lei n. 11.101/2005. De fato, do exame do processo legislativo, constata-se que houve justificativa expressa nesse sentido: A presente proposição incide sobre a exclusão da federação ou cooperativa médica dentre as sociedades operadoras de planos de assistência à saúde previstas no inciso II do art. 2º da Lei nº 11.101, de 2005, que regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. O dispositivo prevê apenas a inaplicabilidade destes regramentos para uma única entidade cooperativa, qual seja, a “cooperativa de crédito”, dentre as demais, in verbis: “II – instituição financeira pública ou privada, cooperativa de crédito, consórcio, entidade de previdência complementar, sociedade operadora de plano de assistência à saúde, sociedade seguradora, sociedade de capitalização e outras entidades legalmente equiparadas às anteriores”.

E ainda continua, para acolher o argumento da legitimidade diante da rejeição do veto presidencial:

Noto, ainda, que, no curso do processo legislativo, sobreveio veto do Presidente da República ao art. 6º, § 13, da Lei. Contudo, o Congresso Nacional, em sessão conjunta realizada em 13/3/2021, optou pela rejeição do veto aposto ao dispositivo, o que reforça a plausibilidade da interpretação colhida pelo Senado, ratificada, ainda que implicitamente, em momento posterior, por ambas as Casas.

Dito tudo isso, pode-se resumir a questão, até este ponto, para afirmar que o Supremo Tribunal Federal tem entendido que não há violação ao artigo 65 da Constituição quanto à qualificação da emenda do Senado que promove certa interpretação normativa excludente do âmbito da norma aprovada. E acrescenta-se, que a rejeição do veto presidencial é outro indicador de que a proposta foi adequadamente interpretada pelo Senado da República, com a obtenção de aprovação por maioria absoluta.

Acesso de famílias vulneráveis à saúde

Cumpre, porém, esclarecer ainda uma questão relativa ao posicionamento do STF, no tocante ao recente julgamento da ADI 6085/DF, julgada em 18 de agosto de 2025, na qual entendeu aquela Corte que haveria violação ao artigo 65 da Constituição, diante do não retorno de proposta de lei à Câmara.

Esclarecimento esse que se justifica pela natureza recente do precedente, pela verdadeira reafirmação da posição da Corte, e pela possível interpretação equivocada da apreciação da matéria por intérpretes desatentos ao desenrolar da orientação jurisprudencial consolidada.

Nessa ADI impugnou-se a Lei nº 13.714/2018, que altera a Lei nº 8.742/93, para dispor sobre a responsabilidade de normatizar e padronizar a identidade visual do Sistema Único de Assistência Social (Suas) e para assegurar o acesso das famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal à atenção integral à saúde.

Não houve veto presidencial, logo, não houve retorno ao Congresso, tendo simplesmente sido sancionada após emenda efetivada no Senado. A questão fulcral, todavia, diz respeito à natureza da inserção realizada pelo Senado, que não promoveu qualquer interpretação ou exclusão, como nos precedentes anteriormente apontados. Como destaca o ministro Gilmar Mendes, relator do acórdão vencedor, houve sim verdadeira inovação, com a determinação de dispensabilidade da apresentação de comprovante de domicílio ou de inscrição no cadastro do SUS:

De outro lado, resta indubitável que o Senado incluiu no bojo desse projeto de lei dispositivo fixando, em relação às famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade ou risco social, a dispensabilidade da apresentação de comprovante de domicílio ou de inscrição no cadastro no Sistema Único de Saúde (SUS) para obtenção de atenção integral à saúde. A despeito do acréscimo do dispositivo, a Casa Alta do Congresso Nacional encaminhou o PLC 112/2014 diretamente ao presidente da República para sanção, sem remeter à Câmara dos Deputados para revisão.

Como destaca o ministro, a se diferenciar dos demais precedentes, a emenda apresentada no Senado não gerou saneamento de vício de linguagem, de incorreção de técnica legislativa, de lapso, defeito ou erro manifesto, tampouco ocorreu aprimoramento redacional para explicitar o que já se continha no projeto original. Isso porque o exame da emenda permite constatar que houve complementação de substância da proposição original, com a inclusão do parágrafo único ao artigo 2º, que antes não dispunha deste apêndice.

Não há inconstitucionalidade formal

Como é perceptível, o STF considera que acréscimos seriam indevidos, e constituiriam emendas de mérito, por isso “aditivas”, todavia, a exclusão por expresso de certos tipos penais ou mesmo circunstâncias de direito empresarial, que não acrescentam, mas subtraem, e atenuam divergências interpretativas, são reconhecidas como emendas puramente redacionais, e não geram violação ao artigo 65 da Constituição.

Em outro, dos poucos casos nos quais o STF decidiu ser hipótese de interferência no processo legislativo por ofensa ao artigo 65 da CF, foi concedida liminar pelo ministro Barroso, nos autos do MS 34907/DF, em razão da verdadeira inclusão de dispositivos em proposta vinda da Câmara, ao serem incluídas emendas que alteraram o mérito do Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 12, de 2017 (decorrente da Medida Provisória nº 759, de 2016).

Diante da decisão liminar, o Senado devolveu o projeto à Câmara, que simplesmente aprovou todos os pontos questionados, mostrando a sintonia entre as casas legislativas, gerando a extinção do processo sem o julgamento de seu mérito por ausência superveniente de interesse processual.

Como se constata, não há inconstitucionalidade formal por ofensa ao artigo 65 da Constituição pela Lei da Dosimetria. A emenda trouxe apenas hipótese de correção redacional excludente. É essa a orientação do STF, a qual deverá prevalecer no julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade em discussão, sob pena de reversão da jurisprudência consolidada da Corte, e de interferência no horizonte de consciência do legislativo.