EC 136/2025: novo regime de precatórios e ciclo do calote institucionalizado

É rotineira a alteração no regime de precatórios, especialmente sob a justificativa de permitir a manutenção do funcionamento da máquina estatal, impedindo o comprometimento do orçamento com o pagamento de créditos decorrentes de condenações judiciais da Fazenda Pública. Forte nessa ideia, a EC n° 136/2025 incluiu alguns parágrafos no artigo 100 da Constituição, impondo limites orçamentários ao pagamento de precatórios pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, relativos às suas administrações diretas e indiretas. Veja-se o artigo 100, §23, e sua complexa redação:

“Art. 100, § 23. Os pagamentos de precatórios pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, relativos às suas administrações diretas e indiretas, estão limitados, observado o disposto nos §§ 24, 25, 26 e 28 deste artigo, a:
I – 1% (um por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, para os entes federativos que não possuam estoque e para os entes federativos cujo estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, não superar 15% (quinze por cento) desse valor;
II – 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 15% (quinze por cento) e inferior ou igual a 25% (vinte e cinco por cento) desse valor;
III – 2% (dois por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 25% (vinte e cinco por cento) e inferior ou igual a 35% (trinta e cinco por cento) desse valor;
IV – 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 35% (trinta e cinco por cento) e inferior ou igual a 45% (quarenta e cinco por cento) desse valor;
V – 3% (três por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 45% (quarenta e cinco por cento) e inferior ou igual a 55% (cinquenta e cinco por cento) desse valor;
VI – 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 55% (cinquenta e cinco por cento) e inferior ou igual a 65% (sessenta e cinco por cento) desse valor;
VII – 4% (quatro por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 65% (sessenta e cinco por cento) e inferior ou igual a 75% (setenta e cinco por cento) desse valor;
VIII – 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 75% (setenta e cinco por cento) e inferior ou igual a 85% (oitenta e cinco por cento) desse valor;
IX – 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 85% (oitenta e cinco por cento) desse valor.”

Para bem compreender os limites orçamentários impostos, é preciso ter em mente dois preceitos básicos: 1) quanto mais o ente deve, maior parcela do orçamento pode ser comprometida com o pagamento de precatórios; 2) considera-se em mora o pagamento de precatórios após o período de graça, ou seja, quando o prazo previsto no artigo 100, §5° é ultrapassado sem o efetivo pagamento.

Pois bem.

Para cada exercício financeiro, realizar-se-á um cálculo que comparará o estoque de precatórios em mora com a receita corrente líquida do ente apurada no exercício financeiro anterior. Porém, na alocação orçamentária, apenas um percentual fixo da receita corrente líquida será destinado ao pagamento de precatórios. Esse percentual fixo variará (nos termos dos incisos do §23) de acordo com o grau de comprometimento das contas públicas com o pagamento de precatórios em mora. Quanto mais o ente deve, mais será possível alocar em seu orçamento para o pagamento de precatórios.

Assim, o pagamento de precatórios do ano (despesa orçamentária obrigatória), incluindo aí os precatórios do respectivo exercício e os precatórios em mora, submeter-se-á a um limite percentual da receita corrente líquida.

Notemos, portanto, que entre o valor necessário ao pagamento de todos os precatórios (em mora ou não) e o valor que efetivamente será pago, haverá um saldo.

A única forma de o ente público não ficar em mora no pagamento de precatórios é se o percentual da receita corrente líquida destinado ao pagamento dos precatórios no ano (em mora ou não) for superior ao valor total devido. Trata-se de situação absolutamente rara. O mais comum é o oposto, com grande diferença.

A conclusão óbvia à qual se chega é que haverá precatórios a serem pagos, que não o serão. Em linguagem popular, o que a Emenda Constitucional n° 136/2025 promoveu foi mais um calote da dívida pública.

Nos termos do artigo 8° da Emenda Constitucional n° 136/2025, o novo regime deve ser aplicado, inclusive, aos precatórios inscritos até a data de sua promulgação, o que ocorreu em setembro de 2025.

A limitação prevista no §23 é mais uma tentativa de institucionalização do não pagamento de precatórios. A perspectiva é de que o Supremo Tribunal Federal (assim como o fez em relação aos limites de pagamento impostos pelas ECs n° 113 e 114) declare inconstitucional tal limitação. O exemplo pode ajudar a esclarecer.

Vamos trabalhar com a aplicação do inciso III do §23 do artigo 100 da CR. Imagine que a receita corrente líquida do município de Pasárgada apurada em 2026 foi de R$ 1 milhão. Caso o estoque de precatórios em mora (atualizado monetariamente e acrescido de juros moratórios) em 1° de janeiro de 2027 for de R$ 300 mil (superior a 25% e inferior ou igual a 35% da receita corrente líquida), somente R$ 20 mil (2% da receita corrente líquida) serão utilizados para o pagamento de precatórios, incluídos os precatórios do ano corrente (apresentados até 1° de fevereiro de 2026, nos termos do §5° do artigo 100) e os precatórios em mora.

De início, já se verifica que R$ 280 mil em precatórios atrasados não serão pagos. Mas isso é o mínimo. Supondo que os precatórios regulares do exercício de 2027 somem o valor de R$ 100 mil, Pasárgada se manterá em mora de R$ 380 mil.

Pode piorar. Se os precatórios regulares do exercício de 2027 somarem mais de R$ 200 mil, os valores em mora de Pasárgada aumentarão, superando em muito os R$ 300 mil de 2026.

Essa é a interpretação que vem prevalecendo sobre o novel preceito do §23 do artigo 100 da Constituição que, no futuro, deve ser declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal na já ajuizada ADI n° 7.873, que está sob relatoria do ministro Luiz Fux.

Há, todavia, uma interpretação conforme a Constituição que se pode dar ao §23 do artigo 100: considerar que o termo “desse valor” previsto em cada um dos incisos se refere não ao total da receita corrente líquida, mas sim ao percentual da receita corrente líquida que será destinado, no ano, ao pagamento de precatórios.

Mantenhamo-nos no inciso III para bem compreender a interpretação sugerida. Os pagamentos de precatórios pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, relativos às suas administrações diretas e indiretas, estariam limitados a 2% da receita corrente líquida apurada no exercício financeiro anterior, se o estoque de precatórios em mora, atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios, em 1º de janeiro, for superior a 25% e inferior ou igual a 35% do valor referente a 2% da receita corrente líquida.

Essa interpretação provocaria, ao menos quanto aos entes que se enquadrassem nos incisos I a VIII, uma tendência de redução no estoque de precatórios. Retornemos ao exemplo do município de Pasárgada.

Se a receita corrente líquida do município de Pasárgada apurada em 2026 for de R$ 1 milhão, até R$ 20 mil poderão ser utilizados para o pagamento de precatórios se o valor de precatórios em mora não superar R$ 7.000. Assim, dos R$ 20 mil destacados para o pagamento no respectivo exercício financeiro, sobrarão R$ 13 mil para o pagamento dos precatórios a serem pagos regularmente até 31 de dezembro de 2027.

O problema óbvio da interpretação proposta é que ela acabaria por enquadrar a grande maioria dos entes subnacionais no inciso IX do §23. A referida interpretação, por si só, seria inútil. Para isso, a emenda oferece algumas aparentes soluções.

Primeiro, o §24 do artigo 100 da Constituição impõe uma revisão a cada dez anos dos percentuais previstos nos incisos do §23, acrescendo-os de 0,5%. A ideia é que os percentuais de comprometimento orçamentário aumentem até que todo o estoque da dívida pública decorrente das condenações judiciais seja pago.

Em segundo lugar, o constituinte reformador exclui expressamente do cálculo previsto no §23 o adimplemento das dívidas pela utilização das técnicas previstas nos §§ 11 e 21 do artigo 100 da CR. O §11 permite que o titular (originário ou por cessão) de crédito de precatório (ou de outra espécie, desde que reconhecido pelo poder público) possa utilizá-lo para outros fins, perante o ente público devedor. Já o §21, incluído pela EC nº 113/2021, regula o aproveitamento consensual de valores devidos pelos entes públicos entre si.

Assim, o adimplemento da dívida pública por meio dessas técnicas é uma forma de redução do estoque sem afetar os limites de gasto previstos no §23.

Por último, outra medida que pode ser utilizada para a redução do estoque de precatórios pelos estados, DF e municípios é a criação de dotação orçamentária específica, para além da dotação originária e obrigatória do orçamento dedicada ao adimplemento dos débitos decorrentes das condenações judiciais como despesa obrigatória. Veja-se:

“Art. 100, § 28. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, mediante dotação orçamentária específica, poderão efetuar pagamentos de precatórios que superem os limites previstos no § 23 deste artigo.”

Esta dotação orçamentária específica para o pagamento do estoque de precatórios não afeta o cálculo original das despesas obrigatórias, cujo comprometimento é indicado no §23.

Todas essas técnicas são aptas, claro, à redução do estoque de precatórios

Quanto a elas, não parece haver ares de inconstitucionalidade.

Acontece que a Emenda Constitucional n° 136/2025 consagrou também, no §29 do artigo 100 da Constituição, mais uma hipótese de negociação direta entre a Fazenda Pública devedora e o credor do precatório:

“§ 29. É facultado ao credor de precatório dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que não tenha sido pago em razão do disposto nos §§ 20 ou 23 deste artigo, sem prejuízo dos procedimentos previstos nos §§ 9º e 21 deste artigo, optar pelo recebimento, mediante acordos diretos perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Pagamento de Condenações Judiciais contra a Fazenda Pública estadual, municipal ou do Distrito Federal, em parcela única, até o final do exercício seguinte, com renúncia de parcela do valor desse crédito.”

O preceito prevê a possibilidade de negociação de precatório que não tenha sido pago em tempo (nos termos do §5°) por duas razões: 1) por ser de alto valor (quando o valor individualmente considerado supere 15% do total dos valores a serem pagos pelo ente público para aquele exercício, nos termos do §20); 2) em razão dos limites para o comprometimento de recursos orçamentários com o pagamento de precatórios (§23).

Nesse caso, é facultado ao credor entabular negociação direta com o estado, DF ou município devedor para o recebimento do valor em parcela única com deságio.

Diferentemente da previsão do §20, aqui não há previsão de limite para o deságio. De toda forma, permanece a exigência de que a negociação se dê perante o Judiciário e só poderá tratar do valor total executado.

Atente-se que a possibilidade de negociação direta prevista no novel dispositivo não afasta outras técnicas consensuais como aquelas previstas nos §§ 9° e 21 do artigo 100. Quanto à previsão do §21, não há maiores dificuldades, tratando-se do aproveitamento consensual de valores devidos pelos entes públicos entre si.

É interessante, todavia, a menção ao §9° do artigo 100 da CR

É que o preceito foi considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 7.047 e 7.064, tendo sido declarada a inconstitucionalidade da previsão, forte no argumento de que a redação se aproximava do regime de compensação compulsória já declarado inconstitucional no julgamento da ADI 4.445.

Esta menção direta é um indicativo de que o §29 incluído pela EC n° 136/2025 tende também a ser declarado inconstitucional na ADI n° 7.873.

A conclusão é que o Congresso Nacional promoveu mais uma tentativa de adiar o pagamento devido em razão de condenação da Fazenda Pública. Desde a EC n° 62/2009, passando pelas ECs n° 113 e 114/2021, o padrão se repete: aprovam-se limitações inconstitucionais, aguarda-se o julgamento das ADIs pelo STF, e nova emenda é editada. A EC n° 136/2025 é mais um capítulo desse ciclo.

Esse processo é ótimo para quem escreve e vende livros sobre precatórios, mas é péssimo para a garantia da segurança jurídica, especialmente por promover um desenvolvimento descontrolado do mercado de cessão de créditos de precatório, que muitas vezes vê oportunidade na vulnerabilidade dos credores. É que a necessidade faz com que se prefira ceder o crédito com deságio muitas vezes superior a 60% a aguardar na fila de pagamento.

Há muito se fecha os olhos para esse problema. A declaração de inconstitucionalidade da EC n° 136/2025 não será a última palavra — será, como sempre, apenas o intervalo até a próxima emenda.

A ver.