Plenário do Supremo rejeita referendo de liminar que prorrogou CPMI do INSS

O Plenário do Supremo Tribunal Federal rejeitou, nesta quinta-feira (26/3), o referendo da liminar do ministro André Mendonça que havia prorrogado o período de trabalho da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) que investiga fraudes e desvios ilegais de dinheiro de aposentados e pensionistas do INSS.

O caso foi levado ao STF por parlamentares integrantes do órgão colegiado. Na ação, o senador Carlos Viana (Podemos-MG), presidente da comissão, e os deputados federais Alfredo Gaspar (União-AL) e Marcel Van Hattem (Novo-RS) alegaram haver omissão da Mesa Diretora e da Presidência do Senado ao deixar de processar um pedido de prorrogação da CPMI.

Mendonça entendeu que o pedido de prorrogação preenchia os requisitos legais e não poderia ser ignorado pelo presidente do Senado. Em liminar concedida na última segunda-feira (23/3), ele afirmou que tal omissão era inconstitucional, pois impedia o exercício de um direito assegurado às minorias parlamentares, o de investigar.

“Preenchidos os requisitos constitucionais e regimentais aplicáveis, a Mesa Diretora e a presidência do Congresso não dispõem de margem política para obstar o regular processamento do requerimento de prorrogação de uma CPMI, inclusive seu recebimento, leitura e publicação”, argumentou o relator na decisão monocrática.

Ainda segundo Mendonça, a Constituição garante à oposição instrumentos efetivos de fiscalização, e não é legítimo que entraves meramente procedimentais inviabilizem esse direito.

Direito da minoria

Na decisão cautelar, Mendonça determinou que a Mesa do Congresso Nacional recebesse e lesse, em até 48 horas, o requerimento de prorrogação da CPMI. O ministro também estabeleceu que, em caso de omissão, o silêncio seria interpretado como aceitação tácita, permitindo a continuidade automática dos trabalhos. A medida se fundamentou na ideia de que a criação e a prorrogação de CPIs integram o direito público subjetivo das minorias parlamentares, previsto no artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição.

No voto proferido nesta quinta, Mendonça desenvolveu a tese de que a criação e a prorrogação de CPIs configuram um direito público subjetivo das minorias parlamentares, diretamente assegurado pela Constituição como expressão do direito de oposição e do poder de fiscalização do Legislativo.

Partindo dessa premissa, o ministro destacou que, uma vez atendidos os requisitos do artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição — apoio de um terço dos parlamentares, indicação de fato determinado e fixação de prazo certo —, não há espaço para decisões discricionárias por parte da presidência do Congresso Nacional. Nessa hipótese, o ato de dar andamento ao requerimento é meramente vinculado, isto é, obrigatório, sem margem para avaliação política.

A tese se ancorou na jurisprudência consolidada do STF segundo a qual a maioria parlamentar não pode impedir ou dificultar o exercício de prerrogativas institucionais das minorias, sob pena de esvaziar o equilíbrio democrático. Para Mendonça, permitir que a Presidência do Senado condicione a prorrogação de uma CPMI equivaleria, na prática, a neutralizar um dos principais instrumentos de controle político das minorias.

O relator foi enfático ao afirmar que a prorrogação de CPI também integra esse direito das minorias, podendo ocorrer até o fim da legislatura, desde que haja novo requerimento subscrito por um terço dos parlamentares. O recebimento e a leitura desse pedido, segundo ele, têm natureza apenas formal, não sendo possível à Mesa do Congresso recusá-los ou retardá-los.

“Na esfera das relações institucionais entre os Poderes da República e no âmbito da formulação de uma teoria das liberdades públicas e do próprio regime democrático, ninguém se sobrepõe, nem mesmo os grupos majoritários, aos princípios superiores consagrados na Constituição. Assim, é necessário assegurar às minorias, mesmo em sede jurisdicional, o direito de oposição”, afirmou o ministro durante a leitura do voto no Plenário. 

Mendonça concluiu que houve omissão mesmo diante da comprovação do apoio mínimo exigido, o que caracteriza violação a direito líquido e certo da minoria parlamentar. Para ele, impedir a continuidade dos trabalhos comprometeria não apenas a investigação em curso, mas também a formulação de respostas institucionais a fraudes relevantes apuradas no âmbito do INSS.

O ministro falou ainda sobre o papel do Supremo como garantidor do equilíbrio entre maioria e minoria no processo legislativo e defendeu que cabe à corte assegurar a efetividade do direito de oposição, especialmente quando há risco de esvaziamento de mecanismos constitucionais de fiscalização.

Por fim, o relator votou pelo referendo da liminar para determinar que o Congresso Nacional receba e processe o pedido de prorrogação em até 48 horas. Mendonça propôs que a extensão dos trabalhos deveria ocorrer por até 60 dias, admitindo-se a prorrogação automática em caso de inércia da Mesa Diretora da casa legislativa.

O ministro Luiz Fux acompanhou integralmente o relator.

A divergência

Segundo a votar, o ministro Flávio Dino inaugurou a divergência, que acabou sendo seguida pela maioria dos colegas.

No voto, Dino enfatizou que as CPIs — tal qual previstas no artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição — devem observar dois requisitos fundamentais: fato determinado e prazo certo. De acordo com ele, esse limite temporal não é meramente formal, mas uma garantia essencial contra abusos no exercício da função investigativa pelo Legislativo.

Para o magistrado, admitir prorrogações automáticas ou sucessivas esvaziaria o sentido da expressão “prazo certo”, transformando-a, na prática, em autorização para investigações por tempo indeterminado. Ele alegou ainda que isso comprometeria o equilíbrio entre os poderes e ampliaria indevidamente o alcance de medidas que podem restringir direitos fundamentais.

Dino argumentou que a atividade investigativa das CPIs é uma função atípica do Legislativo, exercida com poderes semelhantes aos de autoridades judiciais. Por isso, deve ser cercada de limites rigorosos, inclusive temporais.

Ele também destacou que, mesmo no âmbito judicial, a prorrogação de investigações depende de decisão formal e fundamentada — não ocorrendo de forma automática. Assim, permitir maior liberdade às CPIs do que ao próprio Judiciário criaria uma distorção institucional.

Decisão política do Parlamento

Outro ponto central do voto de Dino foi a distinção entre o direito de criação de uma CPI e o controle sobre seu funcionamento. O ministro afirmou que a Constituição garante à minoria parlamentar apenas o direito de instaurar a comissão, mas não o de definir sua duração ou prorrogação. Esses aspectos estariam sujeitos à deliberação política do Parlamento.

“Não vislumbro qualquer possibilidade de nós passarmos por cima da lei, passarmos por cima do [artigo] 58 parágrafo 3º, passarmos por cima da lei 1.579 [de 1979], passamos por cima do Regimento Comum do Congresso Nacional, para ir no quarto degrau buscar uma regra subsidiária da subsidiária para supostamente suprir uma lacuna que não existe”, argumentou o ministro, completando:

“Não havendo lacuna, não há espaço para a aplicação subsidiária do Regimento Interno do Senado, que não incide nesse caso uma vez que é uma comissão parlamentar mista de inquérito”, concluiu.

Nesse sentido, o magistrado argumentou que não existe direito subjetivo à prorrogação da CPMI, sendo necessário ato formal da casa legislativa para estender seus trabalhos.

O ministro também destacou que a Constituição não trata expressamente da prorrogação de CPIs, sendo essa possibilidade regulada por normas internas do Congresso Nacional. Por isso, a discussão sobre prorrogação se insere no âmbito interna corporis, ou seja, na esfera de organização interna do Legislativo.

Com base em precedente do STF (Tema 1.120), Dino defendeu que o Judiciário não deve intervir na interpretação de regras regimentais, salvo quando houver violação direta à Constituição — o que, segundo ele, não ocorreu no caso.

Alcance limitado

O voto de Flávio Dino resgatou ainda o entendimento firmado pelo STF na ADI 3.619, segundo o qual o direito das minorias parlamentares se limita à criação da CPI, mediante apoio de um terço dos membros da casa. O funcionamento e eventual prorrogação da comissão, contudo, dependem da dinâmica política e de deliberação do próprio Parlamento.

Assim, Dino concluiu que não existe direito subjetivo da minoria à prorrogação automática da CPMI.

Os ministros Alexandre de Moraes, Cristiano Zanin, Nunes Marques, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes e Edson Fachin seguiram a divergência, formando maioria para negar o referendo da liminar.

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MS 40.799