O patrimônio público não é um peso — é um ativo inexplorado

A gestão do patrimônio público é um dos grandes temas pouco enfrentados na administração pública brasileira. Em todas as esferas da federação, o Estado detém um vasto acervo de bens imóveis (prédios, terrenos, parques, estádios, mercados, áreas subjacentes a viadutos etc.) que simplesmente não geram valor. Não geram valor social, porque estão abandonados ou degradados, sem entregar qualquer utilidade à população. Não geram valor econômico, porque permanecem ociosos enquanto poderiam estar produzindo emprego, renda, tributos e requalificação urbana. Em vez disso, produzem apenas custos: de manutenção, de conservação, de administração e, sobretudo, de oportunidade perdida. É um desperdício silencioso, quase que ausente nos debates públicos e nas prioridades governamentais, mas cujo custo é real e recai, ao final, sobre toda a sociedade.

Para dimensionar o problema, basta olhar para o ente federativo de maior orçamento e estrutura administrativa do país. A União é titular de aproximadamente 761 mil imóveis, avaliados em cerca de R$ 1,72 trilhão. Apesar dessa magnitude, levantamento do Tribunal de Contas da União [1] identificou que milhares dessas unidades se encontram desocupadas, depredadas ou sem qualquer utilização. Se esse cenário já é grave na esfera federal, é razoável supor, e a experiência prática confirma, que a situação se repita com ainda mais intensidade em estados e municípios, onde a restrição fiscal é mais severa e a capacidade técnica para a modelagem de soluções é frequentemente insuficiente.

O Brasil desperdiça, portanto, uma parcela significativa de sua riqueza patrimonial. Não por falta de lei ou de instrumentos jurídicos, mas por uma combinação de inércia administrativa, déficit de capacidade técnica e um preconceito cultural profundamente arraigado contra a exploração econômica de bens públicos pelo setor privado. As causas são estruturais e, enquanto não enfrentadas, continuarão a produzir o cenário de subutilização crônica que conhecemos.

O primeiro fator é uma tradição jurídica que, historicamente, conferiu protagonismo à titularidade formal do bem público, relegando a segundo plano sua exploração racional. No Direito brasileiro, a preocupação com a propriedade do bem sempre prevaleceu sobre a reflexão a respeito de como esse bem é utilizado e em benefício de quem. A simples incorporação de um imóvel ao patrimônio público foi tratada quase como um fim em si mesma. A consequência é um acervo patrimonial vasto e formalmente protegido, mas largamente ocioso, sem gerar qualquer retorno para a coletividade que deveria ser sua beneficiária.

O segundo fator é o descompasso entre a facilidade de incorporação de novos imóveis ao patrimônio público e a dificuldade de destiná-los adequadamente. O ordenamento jurídico prevê diversos mecanismos de incorporação — desapropriação, herança jacente, arrecadação de imóveis abandonados, entre outros. Incorporar é relativamente simples; destinar, gerir e explorar de forma eficiente é outra história. O resultado é um patrimônio que cresce continuamente em quantidade, mas sem atender à carência por infraestrutura social.

O terceiro fator é a limitação estrutural do Estado para desempenhar atividades tipicamente privadas. Administrar um estádio, operar um mercado público ou manter um centro cultural com programação de qualidade são atividades que demandam expertise setorial, agilidade decisória e capacidade de inovação — atributos que a máquina administrativa não possui e dificilmente desenvolverá. Quando o poder público insiste em desempenhar essas funções diretamente, o resultado tende a ser equipamentos degradados, serviços precários e custos crescentes.

Há, porém, um quarto fator, talvez o mais subestimado: o preconceito cultural em relação à participação da iniciativa privada na exploração de espaços públicos. Há uma desconfiança quase instintiva de que qualquer envolvimento empresarial com o patrimônio estatal equivale à privatização e exclusão social. Essa percepção, embora compreensível em um país com histórico de distorções na relação entre o público e o privado, funciona como um freio ideológico que impede parcerias bem estruturadas e vantajosas para a coletividade.

Episódio recente ocorrido no Rio Grande do Sul ilustra esse fenômeno. Em setembro de 2025, ganhou repercussão uma ação publicitária que previa a transformação da fachada de um edifício público emblemático em uma rampa de skate de aproximadamente 85 metros de altura, com projeção da logomarca de uma multinacional [2]. As reações foram intensamente polarizadas: de um lado, manifestações favoráveis ao caráter inovador da proposta; de outro, críticas à utilização de bem institucional para fins comerciais. Superada a reação inicial, a iniciativa revelou elevado grau de aceitação social, evidenciando a possibilidade de compatibilização entre exploração econômica e fruição coletiva do espaço público. O episódio trouxe à tona, com rara nitidez, o reflexo pavloviano de rejeitar qualquer aproximação entre patrimônio público e iniciativa privada, sem distinguir entre exploração predatória e parceria regulada que gera valor para a sociedade.

O caso da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e do emblemático Canecão ilustra igualmente a importância de combater a inércia na gestão patrimonial. A universidade enfrentava déficit superior a R$ 90 milhões [3] e, ao mesmo tempo, mantinha imóveis de elevado valor em áreas estratégicas do Rio de Janeiro desocupados desde 2010. A intervenção do TCU, por meio do Acórdão nº 4825/2017 [4], foi o ponto de inflexão. Em 2023, a UFRJ celebrou contrato de concessão de uso do imóvel do antigo Canecão para implantação de um Equipamento Cultural Multiuso, em contrato estimado em mais de R$ 180 milhões [5]. O projeto é financeiramente autossustentável: a concessionária assume construção, operação e manutenção por sua conta e risco, remunerando-se pelas receitas do espaço. O resultado: substituição de um imóvel abandonado por equipamento cultural de acesso público, com receitas adicionais para a universidade, sem comprometer a titularidade pública do bem, que reverterá com todas as benfeitorias ao término do contrato de 30 anos.

Convém, porém, não idealizar o instrumento

O sucesso de uma concessão de uso depende de modelagem adequada, fiscalização efetiva e segurança jurídica. Em muitos projetos existentes no Brasil, o que se observa não é uma parceria orientada ao interesse público e mais uma espécie de rent seeking [6]: contratos mal estruturados, contrapartidas insuficientes e captura do valor público pelo concessionário. É justamente por isso que o instituto precisa ser tratado com rigor técnico: modelagens sólidas, editais bem desenhados, indicadores de desempenho efetivos e fiscalização ativa.

A concessão de uso de bem público é um contrato administrativo pelo qual o poder público confere ao particular o uso privativo de um bem público, por prazo determinado, mediante obrigações previamente pactuadas. A Lei nº 14.133/2021 representou avanço ao prever expressamente, em seu artigo 2º, inciso IV, sua aplicação às concessões de uso, conferindo ao instituto fundamento normativo nacional mais robusto. A norma, no entanto, não estabeleceu regramento específico (modalidade licitatória, prazo máximo, formas de remuneração, hipóteses de extinção etc.), o que mantém a importância do contrato como principal fonte de normatividade da relação.

É preciso deixar claro o que a concessão de uso não é

Não é alienação: o bem permanece público e retorna ao Estado ao término do contrato. Não é parceria público-privada no sentido técnico da Lei nº 11.079/2004, pois não há contraprestação financeira estatal nem comprometimento de receita corrente líquida. Não é concessão de serviço público, pois o que se delega é o direito de explorar o potencial econômico de um bem, não a prestação de um serviço legalmente imposto ao Estado. E não é privatização: a propriedade continua pública, o prazo é determinado e a administração mantém poderes de fiscalização e retomada.

Essa distinção não é mera diferenciação teórica. Na concessão de uso, a remuneração tem natureza de preço (não de tarifa), o que confere maior liberdade na fixação de valores (desnecessidade de atender à modicidade). O princípio da continuidade do serviço público não se aplica, permitindo à concessionária invocar a exceção do contrato não cumprido (artigo 137, § 3º, II, da Lei nº 14.133/2021). Há, ainda, sólidos fundamentos para sustentar que a concessão de uso dispensa autorização legislativa específica, por não envolver delegação de serviço público nem alienação de bem [7].

O que a concessão de uso efetivamente proporciona é um arranjo contratual autossustentável, pelo qual o particular aporta investimentos, expertise e capacidade de gestão na exploração de um bem público, remunerando-se pelas receitas geradas pela própria atividade. É a mobilização da eficiência privada a serviço do interesse público, sem ônus para o erário. Do ponto de vista jurídico, embora carente de regulamentação específica e uniforme em âmbito nacional, a concessão de uso já encontra no ordenamento vigente base normativa suficiente para ser implementada com segurança jurídica e eficiência.

Uma das fronteiras mais promissoras da concessão de uso é a possibilidade de o instituto recair sobre bens públicos intangíveis. A concessão de bens imateriais pode consolidar-se como nova estratégia de rentabilização do patrimônio público, abrangendo, por exemplo, a exploração de espaços publicitários em equipamentos públicos (relógios digitais, paradas de ônibus, fachadas e mobiliário urbano). Esse ativo, contudo, só possui valor enquanto for escasso, impondo-se às administrações o dever de disciplinar de forma racional a utilização desses espaços.

O exemplo mais eloquente é a comercialização dos naming rights — o direito de designação exclusiva do nome para bens como teatros, casas de espetáculos e estádios. O caso do Complexo do Pacaembu dimensiona o potencial: em janeiro de 2024, a concessionária Allegra Pacaembu firmou acordo de naming rights com o Mercado Livre estimado em até R$ 1 bilhão por 30 anos — valor que supera o montante inicial de R$ 750 milhões da própria concessão do complexo, celebrada por 35 anos. Um único ativo intangível pode valer mais que todo o contrato que o engloba, sinalizando que gestores públicos devem considerar seriamente a exploração do patrimônio intangível em futuras modelagens. A concessão de bens imateriais pode, em pouco tempo, representar uma das mais relevantes fontes de receita não tributária da administração pública.

O Estado brasileiro tem à sua disposição, hoje, instrumentos jurídicos plenamente capazes de transformar ativos ociosos em geradores de valor público e privado. O que falta não é lei. É uma mudança de postura, de gestores e sociedade. É um erro tratar o patrimônio público como um peso a administrar, e não como um ativo a valorizar, isso perpetua um desperdício silencioso que tem custo real e mensurável para a sociedade. Cada bem ocioso representa uma escolha: a escolha de não agir. E a inação, nessa matéria, não é neutra: impõe à coletividade o custo de oportunidade de um patrimônio que poderia estar gerando emprego, renda, tributos, requalificação urbana e acesso a equipamentos de qualidade. A concessão de uso não é privatização, é gestão. E o Brasil não pode mais se dar ao luxo de confundir uma coisa com a outra.

[1] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Gestão do patrimônio imobiliário da União. Brasília: TCU, [s.d.]. Disponível em: https://sites.tcu.gov.br/listadealtorisco/gestao_do_patrimonio_imobiliario_da_uniao.html. Acesso em: 21 mar. 2026.

[2] https://oglobo.globo.com/esportes/noticia/2025/07/23/fachada-de-predio-publico-de-85-metros-em-porto-alegre-sera-usada-como-rampa-de-skate-em-acao-comercial-polemica.ghtml

[3] CONEXÃO UFRJ. UFRJ encerra 2022 com déficit de R$ 94 milhões. 28 dez. 2022. Disponível em: https://conexao.ufrj.br/2022/12/ufrj-encerra-2022-com-deficit-de-r-94-milhoes/. Acesso em: 22 mar. 2026.

[4] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 4825/2017 – TCU – 2ª Câmara. Relatora: Ministra Ana Arraes. Processo TC 012.285/2016-1. Julgado em 30 maio 2017.

[5] AGÊNCIA BRASIL. UFRJ assina contrato de concessão de área onde está o Canecão. 7 jun. 2023. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2023-06/ufrj-assina-contrato-de-concessao-de-area-onde-esta-o-canecao. Acesso em: 22 mar. 2026.

[6] Rent seeking (“busca de renda” ou “captura de renda”) é conceito da teoria econômica que descreve o comportamento de agentes que buscam vantagens econômicas por meio da manipulação do ambiente político ou regulatório, e não pela criação de riqueza produtiva. O termo foi consagrado por Gordon Tullock (1967) e Anne Krueger (1974).

[7] Maior aprofundamento, que escapa da pretensão do presente artigo, foi realizado no trabalho disponível em: https://hdl.handle.net/10438/37439.