Tema 1.218: piso do magistério, coerência constitucional e força cogente das decisões do STF

O Tema 1.218 (Recurso Extraordinário 1.326.541/SP), pautado para retornar ao Plenário Virtual do Supremo Tribunal Federal entre amanhã (15/5) e o dia 22 de maio, após devolução de vista do ministro Dias Toffoli, discute a obrigatoriedade de adoção do piso salarial nacional do magistério como vencimento inicial das carreiras docentes, com eventuais reflexos nas demais faixas, níveis e classes.

No voto já disponibilizado, o relator, ministro Cristiano Zanin, buscou compatibilizar a Lei Federal nº 11.738/2008, que instituiu o piso e determinou a adequação dos planos de carreira, com a jurisprudência do STF que veda ao Judiciário conceder aumentos remuneratórios ou implementar políticas públicas por medidas pontuais. O esforço é relevante, mas a tese proposta demanda refinamento: é preciso distinguir os casos de “criação judicial de reajuste” daqueles em que se busca apenas o “cumprimento de lei local já existente”, aprovada pelo próprio ente federativo e que vincula sua estrutura a partir do vencimento inicial da carreira, mas com a devida adequação constitucional. Sem essa distinção, a pergunta que fica é: qual o significado prático de uma decisão do STF se ela puder ser sistematicamente descumprida?

Tensão interna da tese: Súmula Vinculante 37 e efetividade da lei local

O voto do relator propõe uma tese com dois pontos que, embora possam ser lidos como complementares, revelam uma tensão que merece exame atento. De um lado, o voto afirma que “não cabe ao Poder Judiciário reajustar os vencimentos das classes e padrões dos planos de carreira do magistério público da educação básica, fixando percentual de reajuste de vencimentos“, invocando a Súmula Vinculante 37 e o princípio da separação de poderes. De outro, reconhece expressamente que “é dever dos entes estatais elaborar e/ou adequar os Planos de Carreira e Remuneração do Magistério, tendo como parâmetro mínimo o valor do piso salarial profissional nacional“.

A questão decisiva, portanto, é saber se a vedação à criação judicial de reajustes (por afronta à Súmula Vinculante 37 e ao princípio da separação de poderes) pode ser confundida com a impossibilidade de exigir o cumprimento de lei local já existente e constitucionalmente vinculada ao piso, ainda que não expressamente vincule o vencimento básico inicial ao piso nacional. É verdade que a citada súmula proíbe ao Poder Judiciário “conceder reajuste com base no princípio da isonomia“, ou seja, ela impede que o Judiciário crie, por sua própria autoridade, novo patamar remuneratório.

Situação diversa ocorre quando se exige o cumprimento de lei local já vigente em compatibilidade com a Constituição. Nessa hipótese, o Judiciário não substitui o Legislativo nem fixa percentual de reajuste: apenas assegura que a política pública já aprovada produza seus efeitos, especialmente quando o próprio STF já reconheceu o piso nacional como parâmetro mínimo do vencimento inicial da carreira. A atuação judicial, nesse cenário específico, fortalece a separação dos poderes, ao assegurar que a vontade do legislador não se converta em letra morta e que as decisões legislativas tenham eficácia real.

Dos precedentes da corte

Se o STF já definiu que o piso é o menor vencimento básico constitucionalmente possível, nenhuma carreira pode manter vencimento inicial inferior a ele. Admitir o contrário tornaria inoperante a própria decisão do Tribunal: afirmar o piso como mínimo constitucional e, ao mesmo tempo, impedir sua exigibilidade judicial é sustentar posições logicamente incompatíveis.

O artigo 206 da Constituição, em seus incisos V e VIII, estabelece como princípios do ensino a “valorização dos profissionais da educação escolar” com “planos de carreira” e “piso salarial profissional nacional“. A Lei 11.738/2008, conhecida como a Lei do Piso, veio para dar concretude a esse mandato, definindo em seu artigo 2º, §1º, que o piso é o “vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica“.

O STF, em duas ocasiões cruciais, já se debruçou sobre a matéria e solidificou o entendimento sobre a importância e a obrigatoriedade do piso. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.167, julgada em 2011, a corte estabeleceu a constitucionalidade da lei, definindo o piso como vencimento básico, e não como remuneração global. Mais recentemente, na ADI 4.848, em 2021, o tribunal reafirmou a constitucionalidade da forma de atualização do piso, consolidando a sua imperatividade.

Portanto, é incompatível com a Constituição brasileira que, após mais de dez anos da atestada constitucionalidade do piso salarial do magistério, ainda haja trabalhadores em educação sem carreiras organizadas ou, pior, ainda seja permitida a existência de Planos de Cargos e Salários que não se estabeleçam tendo como patamar inicial o Piso Nacional. Impedir que o Poder Judiciário possa determinar a garantia do que já fora decidido pelo próprio STF é esvaziar o próprio princípio fundamental da Jurisdição.

Nesse sentido, a Reclamação 74.810/RN ilustra concretamente essa compreensão. Naquele caso, o Poder Executivo estadual buscou suspender a aplicação de lei local que reajustava o piso dos professores, alegando impacto orçamentário, o que foi acolhido pelo Tribunal de Justiça do estado. Em decisão liminar no bojo da reclamação, o ministro Edson Fachin reconheceu a inconstitucionalidade da situação e proferiu a seguinte conclusão: “Nesse contexto, uma vez reconhecida a constitucionalidade da Lei 11.738/2008, sua adoção pelos entes federativos como base para o vencimento inicial da carreira do magistério público passa de uma opção para um imperativo determinado pela Constituição Federal, nos arts. 206, VIII, e no art. 212-A, XII, com redação dada pela EC 108/2020“.

Essa decisão reafirma que não se trata de faculdade, mas de imperativo constitucional. A adoção do piso como base para o vencimento inicial é obrigatória, ou seja, onde há carreira é inconstitucional que não haja a determinação para que o primeiro vencimento deva ser, no mínimo, o Piso Nacional do Magistério.

Tema 911 do STJ: ponto de partida para o avanço necessário na defesa da carreira docente

O Tema Repetitivo 911 do STJ é particularmente importante porque estabelece uma garantia restrita, mas essencial, pois: de um lado, reconhece que a Lei 11.738/2008 não determina automaticamente que o percentual do piso incida sobre toda a carreira e sobre todas as vantagens; de outro lado, e isto é crucial, reconhece que as legislações locais têm competência para determinar os reflexos a partir do vencimento básico, e quando o fazem, esses reflexos são vinculantes.

Analisar a decisão do STJ no bojo do Tema 1.218 é fundamental, pois, ao dizer que os reflexos podem existir se a lei local assim determinar assegura que, se a legislação municipal ou estadual prevê que os demais níveis, classes, vantagens ou gratificações são calculados com base no vencimento inicial, ou guardam determinada proporcionalidade com ele, então esses reflexos devem ser sempre a partir do Piso. Nesse caso, não é a Lei do Piso, isoladamente, que produz o reajuste em cascata; é a lei local que determina a estrutura da carreira e vincula as parcelas ao vencimento básico inicial, o qual jamais poderá ser inferior ao piso, conforme já decidido na ADI 4.167/2011.

Nesse contexto, a aplicação do piso não constitui criação judicial de reajuste, mas simples cumprimento da normatividade local à luz do parâmetro mínimo nacional, e ao Poder Judiciário deve ser garantido esse poder-dever. Não se trata de impor automaticamente reflexos do piso em toda a carreira, o que poderia ainda ser visto como violação da autonomia dos entes federativos. Trata-se de garantir que, quando a própria legislação local já determinou esses reflexos, eles sejam efetivamente implementados.

Nesse sentido, é absolutamente necessário que o STF, ao fixar a tese no Tema 1.218, consigne expressamente que seu entendimento, ao menos, avança frente ao já estabelecido no Tema 911 do STJ e que, onde há lei local determinando qualquer vantagem sobre o vencimento básico esse jamais poderá ser inferior ao piso. Nesses casos, não há violação à autonomia federativa, pois a lei local já foi aprovada legislativamente. Não há violação à separação de poderes, pois o Judiciário apenas garante que a lei seja cumprida. E não há violação à Súmula Vinculante 37, pois não se trata de “reajuste”, mas de execução de lei, pois o próprio Supremo consagrou que viola a Constituição um vencimento básico inicial abaixo do piso nacionalmente estabelecido.

Impacto sistêmico nas carreiras públicas

Além de todas as questões já abordadas, uma interpretação restritiva da tese criaria precedente relevante não apenas para o magistério, mas para todas as carreiras do serviço público brasileiro. A lógica que pode decorrer do voto do relator alcança qualquer carreira pública estruturada por lei, com vencimento inicial, classes, níveis, padrões, progressões ou escalonamentos remuneratórios.

Considere-se um estado que aprova lei instituindo plano de cargos, carreiras e remuneração para sua Polícia Civil, determinando expressamente o vencimento inicial e o escalonamento progressivo até o vencimento máximo. A lei é votada, sancionada, publicada e entra em vigor. O Executivo, contudo, recusa-se a repeitar o vencimento mínimo devido. Policiais deixam de receber o que a lei local já lhes garante formalmente.

Pela lógica da tese restritiva, o Judiciário não poderia intervir. Argumentar-se-ia que fazê-lo seria “reajustar vencimentos” e violar a Súmula Vinculante 37. Mas isso significaria que a lei local seria esvaziada de eficácia jurídica, seria incapaz de produzir seus efeitos práticos. Isso criaria um incentivo contrário ao cumprimento da legalidade: por que cumprir a lei se o Judiciário não pode obrigar o cumprimento? Por que o Legislativo aprovaria leis sobre remuneração de servidores públicos se elas não pudessem ser executadas? O resultado seria a erosão progressiva da eficácia das leis sobre carreiras públicas.

Solução: diferenciação de cenários

A solução que se propõe não é uma inovação judicial nem uma usurpação de competências legislativas. É uma aplicação coerente de decisões que o próprio STF já tomou. A solução diferencia dois cenários distintos.

Cenário 1: onde já existe lei de carreira que estabelece vantagens sobre o vencimento básico inicial da carreira, mas não há determinação expressa de que o vencimento básico corresponda, ao menos, ao piso

Diversos entes federativos já cumpriram o dever legislativo que a Lei 11.738/2008 e a Constituição Federal impuseram. Esses entes elaboraram e aprovaram planos de cargos, carreiras e remuneração do magistério, determinando expressamente progressões a partir do vencimento inicial da carreira, mas com omissão legislativa quanto ao vencimento inicial não poder ser inferior ao Piso Nacional.

Como o STF já decidiu, nas ADIs 4.167 e 4.848, que o piso salarial do magistério é o vencimento básico mínimo constitucionalmente possível, quando um ente federativo mantém vencimento inicial da carreira abaixo do piso nacional, está violando decisão da Suprema Corte. Nesse cenário, a intervenção judicial para garantir que o vencimento básico inicial seja, no mínimo, o piso nacional, não é usurpação de competências. É a adequação de lei local já aprovada legislativamente, mas em interpretação conforme a Constituição.

Portanto, onde já existe lei de carreira que prevê percentuais de escalonamento ou determina vantagens a partir do vencimento básico — o qual não pode ser estabelecido abaixo do piso nacional — cabe ao Poder Judiciário garantir que a autoridade constitucional das decisões da Suprema Corte seja respeitada. Isso não viola a Súmula Vinculante 37 (não é “reajuste”, é execução de lei), não viola a separação de poderes (Judiciário apenas garante cumprimento de lei) e não viola a autonomia federativa (lei local já foi devidamente aprovada legislativamente).

Cenário 2: onde ainda não existe lei de carreira

Em outros entes federativos, nos quais não existe lei local que institua Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração do Magistério, há descumprimento do dever legislativo que a Lei 11.738/2008 e a Constituição determinaram. Nesse cenário, é compreensível que o Poder Judiciário não possa simplesmente “reajustar vencimentos” por decisão judicial.

Contudo, o Judiciário pode e deve agir frente a tal omissão, determinando que o ente federativo, no prazo a ser fixado pelo tribunal, elabore e aprove lei que institua plano de cargos, carreiras e remuneração do magistério, tendo como ponto de partida mínimo o piso salarial profissional nacional. Essa abordagem respeita a separação de poderes ao dar ao Legislativo local oportunidade de cumprir sua função constitucional. Respeita a autonomia federativa ao permitir que o ente decida como estruturar sua carreira. Mas garante que, se o ente não cumprir, o Judiciário possa intervir para assegurar o direito constitucional dos professores e professoras em razão da omissão continuada do ente público.

Considerações finais

O julgamento do Tema 1.218 define a efetividade das decisões do STF sobre direitos constitucionais. O tribunal consolidou jurisprudência clara sobre o piso salarial nacional há mais de uma década. Quinze anos se passaram desde o início da vigência da Lei 11.738/2008. Milhares de professores e professoras continuam sem acesso aos direitos que a Constituição e a lei federal já lhes asseguram.

A ausência de clareza do voto condutor do Tema 1.218 quanto ao cumprimento do já decidido pelo tribunal legitimaria o descumprimento de direitos constitucionais de uma categoria fundamental para a educação pública. A carreira docente, mecanismo de política pública de valorização do magistério, permaneceria como direito de difícil execução.

Portanto, é necessário que, onde há lei local que determina a estruturação de carreiras a partir de um vencimento básico inicial que não pode ser inferior ao piso, o Poder Judiciário possa intervir para garantir seu cumprimento. Isso não viola a Súmula Vinculante 37, pois não se trata de reajuste, mas de execução de lei, garantido sua necessária adequação conforme a Constituição.

Decidir o contrário, no sentido de que onde há lei local em descompasso com a Constituição não caberia intervenção do Poder Judiciário para assegurar uma aplicação constitucionalmente adequada de tal legislação, degradaria não apenas os direitos do magistério nacional, mas colocaria em risco todas as carreiras do serviço público ao fragilizar a eficácia de planos de cargos, carreiras e salários do país.

O Estado de Direito repousa na premissa de que leis aprovadas são executadas conforme a Constituição. A Constituição repousa na premissa de que direitos fundamentais reconhecidos têm eficácia real. A Corte Constitucional repousa na premissa de que suas decisões vinculam a administração pública. A decisão que o STF proferirá no Tema 1.218 definirá, portanto, se essas premissas ainda vigoram.