Conversão de multas ambientais: novo repetitivo do STJ e limites do controle judicial

A conversão de multas ambientais em serviços de preservação, melhoria ou recuperação do meio ambiente voltará ao centro do debate no Superior Tribunal de Justiça. A 1ª Seção afetou ao rito dos recursos repetitivos uma controvérsia que pode produzir efeitos relevantes para autuados, empresas e órgãos ambientais: definir se essa substituição é uma escolha reservada ao órgão ambiental ou se pode ser determinada diretamente pelo Poder Judiciário.

A discussão envolve os REsp 2.225.936/AC, REsp 2.225.938/DF e REsp 2.226.575/RR, identificados em bases de acompanhamento de precedentes como Tema 1.447/STJ. A tese a ser definida é se a conversão da multa aplicada por infração administrativa ambiental em medidas alternativas está no âmbito exclusivo da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Judiciário apenas controlar a legalidade do ato administrativo.

O tema é relevante porque a conversão de multa ambiental já existe na legislação. A Lei nº 9.605/1998 permite que a multa simples seja convertida em serviços ambientais. A controvérsia que chega agora ao STJ é mais específica: saber quem pode decidir pela conversão e até onde vai o controle judicial sobre essa decisão.

Na prática, o debate desloca o foco da multa em si para a relação entre juiz e administração pública. De um lado, há decisões que admitiram a conversão judicial da multa com base em proporcionalidade, razoabilidade, condição econômica do autuado e finalidade ambiental da sanção. De outro, o Ibama sustenta que a conversão não é um direito automático do infrator, mas uma possibilidade sujeita a avaliação administrativa, procedimento próprio, apresentação de projeto, termo de compromisso e fiscalização da execução.

Os três casos escolhidos pelo STJ ajudam a explicar a controvérsia. Todos envolvem multas aplicadas pelo Ibama e decisões que, em alguma medida, admitiram a substituição da penalidade pecuniária por serviços ambientais. Mas os processos têm diferenças relevantes.

No REsp 2.225.936/AC, a autuação decorreu do uso de fogo em 14,8 hectares de área agropastoril sem autorização do órgão ambiental. A multa originalmente aplicada foi de R$ 15 mil, depois reduzida para R$ 11.250. O TRF-1 reconheceu a validade da autuação, mas admitiu a conversão da multa em serviços ambientais. Pesaram, nesse caso, o fato de o autuado ser beneficiário da justiça gratuita, estar assistido pela Defensoria Pública da União e ser considerado hipossuficiente. O tribunal também determinou que o Ibama, em conjunto com órgãos de assistência técnica rural, elaborasse um plano de recuperação da área degradada.

No REsp 2.225.938/DF, o caso envolve a destruição de 24 hectares de Floresta Amazônica sem autorização. A discussão passou tanto pela adequação do valor da multa quanto pelo pedido de conversão. O TRF-1 manteve a legalidade da autuação, mas admitiu a substituição da sanção por serviços ambientais, considerando circunstâncias pessoais do autuado, como baixa instrução e hipossuficiência econômica.

Já no REsp 2.226.575/RR, a infração envolvia transporte de lenha sem licença válida. Em primeiro grau, a sentença reduziu o valor da multa, mas rejeitou a conversão por entender que essa substituição dependia de juízo próprio da administração. O TRF-1 reformou esse ponto e admitiu a conversão com fundamento em proporcionalidade, razoabilidade e finalidade ambiental.

Escolha desses três processos revela a amplitude do debate

Embora todos tratem da possibilidade de conversão judicial da multa ambiental, os casos misturam, em graus distintos, discussões sobre validade do auto de infração, valor da multa, condições pessoais do autuado e substituição da sanção. Além disso, os paradigmas envolvem pessoas físicas, em geral assistidas pela Defensoria Pública da União e em situação de vulnerabilidade socioeconômica. A tese que vier a ser fixada, porém, terá alcance mais amplo e poderá influenciar também a estratégia de defesa de empresas autuadas por infrações ambientais.

Outro aspecto relevante está na forma como a controvérsia foi delimitada. No momento da afetação, o relator ajustou a redação inicialmente sugerida para deixar expressa a discussão sobre a possível exclusividade do órgão ambiental na aplicação das medidas alternativas. A mudança não é apenas formal. Ela mostra que o STJ pretende enfrentar o ponto mais sensível do debate: o Judiciário pode substituir diretamente a avaliação administrativa ou deve se limitar a controlar legalidade, motivação, procedimento e eventual abuso?

A resposta importa porque a conversão de multa ambiental não funciona como uma troca simples entre pagar e prestar serviço. No regime administrativo federal, ela pressupõe pedido do autuado, análise pela autoridade competente, apresentação de projeto ambiental, celebração de termo de compromisso e acompanhamento da execução. Para que a multa seja substituída, a medida precisa ser viável, controlável e compatível com as diretrizes do programa administrativo aplicável.

Por isso, é importante separar três discussões que muitas vezes aparecem juntas. Uma coisa é discutir a validade do auto de infração, em casos de vício de competência, motivação, contraditório, prescrição ou enquadramento da conduta. Outra é discutir o valor da multa, especialmente quando se questiona se a sanção observou a gravidade da infração, os antecedentes e a situação econômica do infrator. Uma terceira discussão, mais específica, é saber se o juiz pode substituir a multa por uma medida ambiental alternativa.

Essa diferença é decisiva. Reduzir uma multa considerada desproporcional não é o mesmo que convertê-la em serviço ambiental. Anular um indeferimento administrativo sem motivação adequada também não é o mesmo que determinar, desde logo, qual medida deverá substituir a penalidade.

É possível que o STJ construa uma solução intermediária. O Judiciário poderia controlar a legalidade, a motivação e eventuais abusos na decisão administrativa sobre a conversão, sem necessariamente substituir o órgão ambiental e impor diretamente a medida alternativa. Essa saída preservaria o controle judicial, mas evitaria que o juiz assumisse funções técnicas ligadas à seleção, aprovação, acompanhamento e fiscalização de projetos ambientais.

O tema também precisa ser visto no contexto mais amplo da política pública de conversão de multas. Em 2025, o Tribunal de Contas da União analisou acordos e mecanismos de conversão utilizados pelo Ibama e determinou que o Ministério do Meio Ambiente e o próprio Ibama privilegiassem a conversão de multas em serviços de preservação, melhoria e recuperação ambiental, desde que observadas regras de governança, gestão e controle financeiro.

Após essa análise, o Ibama suspendeu provisoriamente a celebração de Termos de Compromisso de Conversão de Multas Ambientais para adequar o programa. Em 2026, o procedimento foi restabelecido, com foco na modalidade direta de execução, em aderência a regras administrativas específicas, repositório de projetos ambientais e exigências de ratificação ou instrução de pedidos pendentes.

Essa sequência mostra que a conversão é vista como instrumento relevante de política pública ambiental, mas não como mecanismo informal ou automático. Ela depende de desenho institucional, projeto, capacidade de execução, fiscalização e governança. Esse contexto reforça a importância do julgamento no STJ: a corte deverá equilibrar a efetividade ambiental da conversão com o respeito ao procedimento administrativo e à separação de funções entre administração e Judiciário.

Para empresas, o recado é prático

A afetação do repetitivo não significa que a conversão judicial será admitida, nem que a conversão passe a ser um direito automático do autuado. Ao contrário, a existência do repetitivo mostra que a matéria ainda está em disputa.

Enquanto a tese não for definida, empresas autuadas devem tratar a conversão como uma estratégia que precisa começar na fase administrativa. Isso significa observar prazos, instruir adequadamente o pedido, demonstrar o benefício ambiental da medida, apresentar projeto consistente e avaliar a aderência ao programa vigente.

Também é importante separar os pedidos. Em uma defesa ambiental, pedir anulação do auto, redução da multa, conversão em serviços, parcelamento, revisão da dosimetria ou simples reapreciação administrativa são caminhos diferentes. Cada um tem pressupostos, riscos e consequências próprias.

O julgamento do STJ poderá redesenhar a litigância sobre sanções administrativas ambientais. Mais do que decidir se uma multa pode ser convertida, a corte deverá definir até onde o Judiciário pode ir quando revisa a resposta sancionatória dada pelo órgão ambiental.

No fim, a pergunta central não é se a conversão de multa ambiental é possível, pois ela é. A pergunta é quem deve tomar essa decisão: o órgão ambiental, com base em critérios técnicos e administrativos, ou o juiz, quando entende que a sanção pecuniária é desproporcional ou menos efetiva do ponto de vista ambiental.

A resposta terá impacto direto na forma como autuados, empresas e órgãos ambientais conduzirão seus processos daqui em diante.