O julgamento da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça sobre a possibilidade e condições de exploração de gás e óleo mediante fraturamento hidráulico (fracking) vai colocar à prova a efetividade do processo estrutural para resolver questões complexas e multisetoriais.
Vilela é o relator do recurso sobre fracking, o primeiro formalmente classificado como estrutural no STJ
Trata-se de uma forma de lidar com conflitos abrangentes por meio de medidas mais organizadas e consensuais, como a criação de planos a longo prazo.
O processo estrutural é cabível no caso do fracking porque é um tema sobre o qual não há consenso científico, o que gera desafio regulatório e de fiscalização, já que carrega riscos graves do ponto de vista socioambiental. Por isso, exige solução única.
Não à toa, o caso será julgado pelo STJ em sede de incidente de assunção de competência, em que há fixação de tese vinculante ainda que o tema não seja repetitivo, graças à importância e relevância da causa.
Fracking ou fraturamento
O fracking, ou fraturamento hidráulico, é uma técnica de perfuração para extrair gás natural e petróleo de rochas subterrâneas. O modelo de exploração consiste na injeção de uma mistura com produtos químicos para criar fraturas, permitindo que os combustíveis fósseis alcancem a superfície.
Sua utilização é controversa porque gera um volume considerável de resíduos tóxicos e radioativos, que demandam tratamento especial, além de produzir gases de efeito estufa. Há riscos que se acumulam e cujos efeitos se estendem de maneira considerável.
Um dos principais reflexos é o de contaminação de reservas hídricas, como o aquífero guarani, que se estende subterraneamente por oito estados brasileiros, além de Paraguai, Argentina e Uruguai, o que, por si só, recomenda uma definição pelo STJ.
A exposição de poluentes a essas reservas pode levar ao aumento de casos de câncer, má formações congênitas e doenças respiratórias. Há dúvidas relevantes sobre o custo-benefício da técnica, proibida em diversos países.
Por outro lado, a exploração desses gases de maneira terrestre diversificaria a matriz energética brasileira, gerando arrecadação de royalties e o desenvolvimento de cadeias produtivas no interior do país.
O gás natural é visto como um combustível de transição, menos poluente que carvão e petróleo. Além disso, há a incoerência em proibir a técnica, mas importar gases de países que a utilizam, como Estados Unidos e Argentina.
Processo estrutural
Esse tipo de exploração estaria restrita a poucas áreas vinculadas a leilões que foram feitos em 2013. O Tribunal Regional Federal da 3ª Região autorizou a exploração de alguns blocos licitados, enquanto o TRF da 1ª Região impediu a assinatura de contratos.
Esse cenário levou o relator do recurso no STJ, ministro Afrânio Vilela, a definir a causa como uma das mais relevantes e polarizantes no embate entre ambientalistas e industriais, a ponto de colocar no mesmo lado a agroindústria e movimentos sociais.
Para ele, esse processo coloca o STJ em situação de atuar no limite das possibilidades e capacidades da jurisdição. O ideal é que a autorização do fracking fosse resolvida na seara política ou administrativa. Como isso não ocorreu, sobrou para o Judiciário.
Por isso, considera adequado o uso dos conceitos do processo estrutural, conferindo à administração pública e à sociedade uma parcela do espaço decisório que será exercido pelo tribunal. Ele aponta que o caso envolve riscos que podem atravessar gerações.
A decisão deve analisar a regulação e os dados atualmente existentes. Qualquer solução intermediária entre a impossibilidade e a possibilidade da exploração por fraturamento hidráulico vai exigir uma solução estrutural.
O ministro Afrânio Vilela avalia, inclusive, sem adiantar sua posição, que há mais pontos intermediários do que questões que podem levar à procedência ou improcedência integral dos pedidos.
“Pode ser que, após essa fase inicial, a conclusão seja de que a decisão não precise ter elementos estruturais. O que me parece menos adequado seria o contrário: o processo ter um trâmite comum e, somente na decisão, se entender pela aplicação de medidas estruturais, surpreendendo as partes.”
Solução negociada
O processo sobre o fracking é o primeiro a ser formalmente classificado como estrutural pelo STJ, da forma que recomenda o Conselho Nacional de Justiça. Essa técnica de julgamento já vem sendo aplicada pontualmente no tribunal. Há casos julgados pela 2ª Turma e o processo em que a 1ª Seção obrigou a União a regulamentar o plantio e produção da maconha medicinal.
Vilela afirma que, ao assinar uma decisão, o “intime-se” não transforma magicamente a determinação em realidade. Em causas estruturais, principalmente, o julgador precisa entender as consequências e a exequibilidade da decisão.
“O ideal, em um processo de natureza estrutural, é que as partes alcancem consensos, deixando ao Judiciário a menor necessidade de intervenção possível. E, mesmo quando o consenso não for minimamente possível e a intervenção judicial seja indispensável, ela deve se limitar a dar balizas para o exercício discricionário dos agentes políticos e gestores, dentro de um espaço normativo de opções válidas perante o ordenamento jurídico.”
“O objetivo seria obter uma espécie de decisão administrativa apoiada, supervisionada pelo Judiciário”, disse o ministro. Para buscar esses consenso no caso do fracking, o STJ já promoveu consulta pública e fará, em 11 de dezembro, uma audiência pública presencial sobre o tema.
Visões opostas
O tema opõe a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e o Ministério Público Federal.
A primeira defende que as balizas existentes são suficientes, argumentando que a lei permite a atividade e que já existe regulamentação que define regras, como a necessidade de licença ambiental específica, testes para garantir a integridade do poço e a divulgação dos químicos usados. A agência sustenta ainda que as falhas observadas no passado foram objeto de estudos, e que nenhuma atividade de fracking será feita antes de efetivados todos os estudos necessários na fase de licenciamento.
Já o MPF tem posição contrária. O órgão se baseia no princípio da precaução: se há incerteza científica sobre um risco grave e irreversível, não totalmente dominado, como contaminar o Aquífero Guarani por uma técnica nova no país, a atividade não pode ser implementada. Assim, grandes estudos ambientais deveriam ser feitos antes mesmo de leiloar as áreas de exploração.
REsp 1.957.818
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