ANP precisa começar a experimentar sem improviso

Há um paradoxo silencioso na atuação regulatória da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. A ANP já experimenta, quando autoriza, em caráter excepcional, o fornecimento de biometano para frotas corporativas, quando admite modalidades alternativas de uso do GLP, quando viabiliza a entrega de combustíveis por delivery ou autoriza projetos-piloto de captura e estocagem geológica de CO₂. A agência flexibiliza, supervisiona, aprende, sem estruturar formalmente o ambiente regulatório em que está fazendo isso.

Experimentação já existe na prática administrativa da agência, mas ainda não existe como método. Opera por autorizações individualizadas, termos de compromisso ad hoc, sem critérios homogêneos de entrada, sem métricas públicas de avaliação, sem plano normativo de saída. O aprendizado gerado fica represado no caso concreto e raramente se converte em norma mais precisa. O que poderia ser um ciclo virtuoso de regulação baseada em evidências se dissipa em excepcionalidade casuística.

A Agenda Regulatória 2025–2026 da ANP é, nesse contexto, uma oportunidade que não pode ser desperdiçada. Ela prevê, de forma expressa, uma ação voltada a “padronizar o conceito de sandbox regulatório e diferenciá-lo de outras formas de autorização excepcional”. Esse é um sinal institucional de que a agência reconhece a lacuna e anuncia a intenção de corrigi-la. A pergunta que se impõe é como fazer isso de forma juridicamente sólida e institucionalmente eficaz?

Modelo de comando e controle encontra limites

O setor de óleo e gás foi regulado, por décadas, sob um paradigma de comando e controle que funcionou bem enquanto as variáveis eram relativamente estáveis, com tecnologia consolidada, cadeias produtivas conhecidas, parâmetros técnicos assentados. Esse arranjo garantiu a previsibilidade necessária a um setor intensivo em capital e elevada complexidade operacional.

O problema é que o cenário não é mais o mesmo. A digitalização das cadeias produtivas, a integração de sistemas de monitoramento remoto, a rastreabilidade de combustíveis, a governança de dados de produção e, sobretudo, a transição energética e o surgimento de novas cadeias como o hidrogênio de baixo carbono impõem ao regulador uma realidade que o ciclo normativo tradicional simplesmente não consegue acompanhar.

A regulação que tenta capturar ex ante todas as configurações possíveis de um setor em transformação não produz segurança jurídica, produz rigidez. E rigidez, num ambiente de inovação acelerada, não é estabilidade, é obsolescência disfarçada de cautela.

Responsividade não é permissividade

É aqui que entra a regulação responsiva. O conceito, desenvolvido consagrado de responsividade propõe que o regulador calibre seus instrumentos conforme os riscos, as evidências e as circunstâncias concretas, em vez de aplicar respostas uniformes a situações heterogêneas. Responsividade não é frouxidão regulatória nem desregulação. É a recusa à automaticidade como substituto do juízo regulatório.

O ordenamento jurídico brasileiro oferece suporte explícito a essa abordagem. A Lindb, em seus artigos 20 a 22, impõe o dever de motivação consequencialista: decisões administrativas devem considerar as consequências práticas de cada escolha e as circunstâncias concretas em que ela se insere. A Lei das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019) consolidou parâmetros de qualidade regulatória, entre eles a Análise de Impacto Regulatório, que aproximam a atividade normativa de uma lógica de comparação de alternativas orientada por evidências. O Decreto nº 10.712/2021, ao regulamentar a Lei do Gás, autoriza expressamente a ANP a adotar soluções individuais até a edição de regulação específica. E o artigo 11 do Marco Legal das Startups (LC nº 182/2021) permite que órgãos e entidades com competência regulatória setorial instituam ambientes experimentais com afastamento temporário de normas sob sua competência.

Em outros termos, a viabilidade jurídica do sandbox na ANP não é uma aposta. É uma conclusão que decorre da leitura sistemática do marco normativo em vigor.

O que é um sandbox regulatório e o que não é

O conceito exige precisão, e a prática administrativa brasileira tem sido descuidada nesse ponto. Sandbox regulatório não é sinônimo de autorização excepcional, de projeto-piloto ou de experimento regulatório. São figuras distintas com finalidades distintas.

O sandbox é um ambiente controlado e temporário, instituído por ato normativo da autoridade competente, com critérios objetivos de ingresso, escopo delimitado de derrogações, prazo determinado, supervisão contínua e plano de saída pré-definido. Sua finalidade específica é produzir evidências organizadas sobre o comportamento de soluções inovadoras em contexto real, para fundamentar, ao fim do ciclo, a manutenção, revisão ou edição de norma. Não é alternativa à regulação ordinária. É método para construí-la melhor.

A autorização excepcional responde a uma demanda pontual. O sandbox responde a uma hipótese regulatória. A diferença não é de escala, portanto, é de lógica. Sem essa distinção, o que se tem é uma coleção de exceções, não um programa de aprendizado institucional.

O que a ANP já pode fazer

A boa notícia é que nenhuma alteração legislativa é necessária, há passos relevantes exequíveis dentro da competência atual da agência.

O primeiro passo é a edição de uma resolução-marco de sandbox regulatório, que padronize o conceito, defina critérios mínimos de entrada, governança, monitoramento, transparência e plano de saída. Esse ato não precisa ser exaustivo, devendo criar a moldura procedimental que hoje não existe e que diferencia o ambiente experimental da autorização casuística.

O segundo é a realização de AIR prévia articulada à resolução-marco. A Análise de Impacto Regulatório não é apenas requisito formal, mas o instrumento que permite comparar o sandbox a alternativas regulatórias e documentar os efeitos esperados. Sem ela, o ambiente experimental perde o suporte analítico que lhe confere legitimidade decisória.

Um terceiro passo é a abertura de chamada pública “piloto” em um eixo já maduro da Agenda 2025-2026. Há temas prontos para isso, como a atualização de regimes de medição, governança de dados de produção, regulamentação do biometano. Esses são exatamente os domínios em que a ANP precisará editar norma definitiva nos próximos ciclos, e nos quais o aprendizado experimental pode reduzir o intervalo entre inovação e maturação normativa.

O que está em disputa é segurança jurídica

Há um argumento recorrente contra a experimentação regulatória que merece ser enfrentado diretamente, de que ela compromete a segurança jurídica. O argumento confunde segurança jurídica com imobilidade normativa, e essa confusão é, ela mesma, um risco institucional.

A segurança jurídica que o setor de energia precisa não é a garantia de que as normas não mudarão. É a garantia de que as mudanças serão previsíveis, motivadas e proporcionais. Um sandbox bem desenhado, com critérios claros de entrada e saída, salvaguardas proporcionais ao risco e compromisso explícito de converter resultados em decisão normativa, produz mais segurança do que a norma que tenta regular o futuro sem dados. Assim, se constrói estabilidade construída sobre ciclos controlados de teste, avaliação e incorporação de evidências.

Experimentar de forma estruturada, com método e transparência, é justamente o que pode reconstruir confiança regulatória em um setor que enfrenta transformações profundas e simultâneas.

A ANP tem vive um momento de transformar a prática experimental em método. A Agenda Regulatória 2025-2026 sinaliza isso, o marco normativo está disponível, o passo que falta é uma movimentação institucional, e a compreensão de que, num ambiente de inovação acelerada, o maior risco regulatório não é experimentar, mas não saber o que fazer com o que foi aprendido.