Extradição ativa e princípio da especialidade: limites externos da persecução penal brasileira

Nos últimos anos, palavras como extradição, asilo e refúgio escaparam dos manuais de direito Internacional e passaram a habitar o noticiário. Os desdobramentos do 8 de Janeiro, a fuga de investigados para o exterior, a prisão de Carla Zambelli em Roma e o pedido de extradição de Alexandre Ramagem dirigido aos Estados Unidos converteram o instituto em tema de conversa pública.

Vista de Brasília para fora, a extradição aparenta ser um ato unilateral de soberania: o Supremo Tribunal Federal autoriza, o Ministério da Justiça formaliza o pedido, a Interpol difunde o alerta vermelho. Invertido o ângulo de observação, isto é, acompanhando-se o brasileiro preso em Roma, Miami ou Colônia até o momento da entrega, percebe-se que o processo penal brasileiro se submete a um segundo filtro: o crivo dos tribunais de estados que levam a sério o princípio da especialidade e os standards de direitos humanos, com destaque para a Alemanha.

No plano formal, o Brasil dispõe de instrumentos clássicos. Com os Estados Unidos, vigora o Tratado de Extradição de 13 de janeiro de 1961, com Protocolo Adicional de 1962, promulgados pelo Decreto nº 55.750/1965 [1]. Com a Itália, o tratado bilateral de 17 de outubro de 1989 serviu de moldura tanto ao caso Cesare Battisti quanto, agora, ao caso Zambelli [2]. Na relação com a Alemanha, a matéria é regida, do lado alemão, pela Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG), aplicável naquilo que não for disposto em tratado (§ 1º, 3) [3].

Mesmo sob tratado, contudo, o Estado requerido não atua como mero cumpridor de ordens oriundas de Brasília. Tribunais italianos, americanos e alemães examinam rotineiramente a dupla incriminação da conduta, a eventual motivação política da persecução e a compatibilidade das condições de detenção no Estado requerente com padrões mínimos de direitos humanos. Na Alemanha, esse escrutínio é confiado aos Oberlandesgerichte (IRG, § 13) e ganha densidade particular em dois pontos: o princípio da especialidade e o exame das prisões brasileiras.

Princípio da especialidade como limite à persecução penal

O § 11 da IRG condiciona a extradição à garantia de que a pessoa entregue não será punida, submetida à restrição de liberdade ou processada por fatos anteriores à entrega e diversos daqueles que fundamentaram a autorização, salvo consentimento da Alemanha; qualquer ampliação depende de pedido de extensão, disciplinado no § 35 [4]. A legislação brasileira espelha a mesma lógica: o artigo 96, I, da Lei nº 13.445/2017 veda a entrega sem que o Estado requerente assuma o compromisso de não submeter o extraditando a “prisão ou processo por fato anterior ao pedido de extradição” [5].

O STF converteu esse compromisso em jurisprudência firme. Na Ext 571-Extensão, o ministro Celso de Mello qualificou a especialidade como postulado de sentido tutelar, destinado a proteger o extraditado contra persecuções arbitrárias: a pessoa entregue não pode ser processada, presa ou punida por fato anterior e diverso daquele que motivou a extradição, salvo se o Estado requerido, apreciando pedido de extensão, expressamente concordar [6].

Na Ext 1.052-Extensão, o Plenário reafirmou que a especialidade não impede a chamada extradição supletiva, mas a exige como condição de legitimidade de qualquer persecução ampliada [7]. O STJ, por sua vez, extraiu a consequência processual: verificada a imputação de fato não contido no pedido de extradição, a ação penal correspondente deve ser suspensa até o julgamento do pedido de extradição supletiva [8].

Em suma, a especialidade não é etiqueta diplomática. É limite substancial ao que juízes brasileiros podem fazer depois que Berlim (ou Roma, ou Washington) concordou com a entrega.

Efeitos da especialidade sobre prisão preventiva e contornos da acusação

Considere-se um cenário recorrente em investigações complexas. O Brasil encaminha o expediente extradicional com base nos fatos e na qualificação jurídica existentes quando decretada a prisão preventiva. Enquanto o tribunal estrangeiro ainda examina a admissibilidade do pedido, a investigação avança no Brasil e o Ministério Público oferece denúncia que desclassifica parte das imputações originais e acrescenta fatos novos, jamais descritos nos documentos enviados ao exterior.

A partir daí, soerguem-se dois obstáculos. Primeiro, por força da especialidade, os fatos não incluídos no pedido não podem sustentar validamente a denúncia nem a manutenção da prisão perante o Estado requerido. Portanto, se o Brasil pretende valer-se deles, deve formular pedido suplementar, sujeito a novo escrutínio (IRG, § 35). Segundo, mesmo quanto aos fatos originariamente comunicados, a desclassificação substancial impõe o dever de atualizar o tribunal estrangeiro, já que a IRG exige descrição precisa dos fatos imputados (§ 10) e autoriza nova decisão sobre a admissibilidade quando circunstâncias supervenientes a recomendem (§ 33).

Se a narrativa dos autos brasileiros deixa de corresponder ao quadro apresentado no expediente extradicional, a entrega pode ser duplamente obstaculizada: porque a especialidade veda o uso dos fatos excedentes e porque o retrato fático submetido ao tribunal alemão perdeu coerência.

No plano interno, essas prisões preventivas ampliadas existem no papel, mas sua exequibilidade é duvidosa. Podem ser neutralizadas em Berlim, caso se peça à Alemanha que aceite fundamentos mais largos, e em Brasília, por Habeas Corpus fundado na especialidade e no artigo 96, I, da Lei de Migração. Para o advogado criminal com atuação internacional, conhecer o funcionamento da especialidade alemã não é erudição: é ferramenta concreta de defesa.

Refúgio e asilo político como óbices à extradição

Desde o 8 de janeiro, foragidos brasileiros também têm testado outro mecanismo: pedidos de refúgio ou de asilo político no exterior. A própria Lei de Migração reconhece a força obstativa desses institutos, ao vedar a extradição quando o fato constituir crime político ou de opinião (artigo 82, VII) ou quando o extraditando for beneficiário de refúgio ou de asilo territorial (artigo 82, IX) [9]. A lógica é universal: reconhecida a perseguição política, o Estado de acolhida não entrega.

Os exemplos recentes são eloquentes. Em dezembro de 2025, a Justiça espanhola negou definitivamente a extradição do blogueiro Oswaldo Eustáquio, ao fundamento de que a investigação brasileira teria “motivação política” [10]. Alexandre Ramagem, condenado pela 1ª Turma do STF a 16 anos, um mês e quinze dias de prisão no processo da trama golpista, fugiu para os Estados Unidos, onde aguarda a análise de pedido de asilo fundado em alegada perseguição política, em paralelo ao pedido de extradição formulado pelo Brasil [11]. Para o Estado requerente, a lição é dura: pedidos redigidos com linguagem abertamente política, ou autos que misturam crimes comuns e retórica partidária, fortalecem a narrativa de refúgio no exterior e tornam a entrega menos provável.

Exame das condições carcerárias pelo Estado requerido

O contencioso italiano evidenciou outra frente: o exame das condições carcerárias. A Corte de Apelação de Roma, em sentença de 11 de abril de 2025, negou a entrega de uma condenada brasileira ao fundamento de que as garantias diplomáticas prestadas pelo Brasil sobre condições de detenção e sobre a possibilidade de novo julgamento (a condenação ocorrera in absentia) eram, em parte, incompletas e, em parte, genéricas, exigindo-se garantias individualizadas e verificáveis [12]. No caso da própria Carla Zambelli, condenada pelo STF a dez anos pela invasão do sistema do CNJ, a Corte de Cassação italiana reconheceu vícios nas decisões que autorizavam a extradição, determinou sua libertação em maio de 2026 e, em julho, anulou o julgamento do Tribunal de Roma, remetendo o caso a outro colegiado [13].

Não se trata de idiossincrasia italiana. Tribunais alemães aplicam raciocínio análogo, orientados pelo artigo 3º da Convenção Europeia de Direitos Humanos e pelo dever de não expor o extraditando a tratamento desumano ou degradante. Exemplo recente é o julgado da Brandenburgisches Oberlandesgericht no processo de Extradição nº 1 OAus 13/23, no qual a corte alemã considerou que as autoridades brasileiras falharam no dever de fornecer garantias específicas quanto às condições de detenção e o cumprimento das condições mínimas previstas nas “Regras de Mandela”. E o material para a defesa é abundante: o próprio STF reconheceu, na ADPF 347, o estado de coisas inconstitucional do sistema penitenciário brasileiro [14]. Abre-se, assim, um duplo caminho: ao Estado requerente, cabe oferecer garantias robustas, específicas e verificáveis; à defesa, cabe demonstrar, com relatórios e jurisprudência, que as garantias apresentadas são insuficientes.

Relevância do Direito estrangeiro para a defesa criminal

A prática extradicional responde sem rodeios: o Direito estrangeiro pode neutralizar, na prática, a decisão de um juiz brasileiro. Uma prisão preventiva bem fundamentada, mas apoiada em fatos omitidos do expediente extradicional, torna-se inócua diante da especialidade tal como lida em Berlim e da própria jurisprudência do STF. Uma condenação de grande repercussão, acompanhada de garantias frágeis sobre condições prisionais, pode levar cortes italianas, alemãs ou espanholas a recusar a entrega. Uma investigação redigida de modo a borrar a fronteira entre crime e política converte-se em combustível de um pedido de asilo exitoso em Buenos Aires ou Miami.

A defesa criminal internacional trabalha, por isso, em dois tabuleiros simultâneos: um pé no processo brasileiro, outro firmemente plantado no ordenamento do Estado que detém o cliente. Conhecer a jurisprudência do STF é necessário, mas não suficiente; é preciso compreender como juízes de Roma, Washington ou Frankfurt leem a especialidade, os direitos humanos e a exceção do crime político. Ao final, a pergunta estratégica de toda extradição ativa brasileira é enganosamente simples: aquilo que Brasília pretende fazer com o extraditando cabe no âmbito daquilo que o Estado estrangeiro está efetivamente disposto a autorizar? A resposta não virá apenas do Código Penal ou da Lei de Migração. Ela emerge, cada vez mais, do diálogo, e por vezes do embate, entre a justiça criminal nacional e a gramática pouco complacente do Direito estrangeiro e dos standards internacionais de direitos humanos.

[1] BRASIL. Decreto n. 55.750, de 11 de fevereiro de 1965, que promulga o Tratado de Extradição com os Estados Unidos da América e respectivo Protocolo Adicional. Disponível aqui.

[2] Tratado de Extradição entre a República Federativa do Brasil e a República Italiana, firmado em Roma em 17 de outubro de 1989.

[3] ALEMANHA. Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG). Tradução oficial para o inglês disponível aqui.

[4] ALEMANHA, IRG, cit.

[5] BRASIL. Lei n. 13.445, de 24 de maio de 2017 (Lei de Migração). Disponível aqui.

[6] STF, Ext 571-Extensão, rel. min. Celso de Mello, Plenário, j. 7-6-1995.

[7] STF, Ext 1.052-Extensão, rel. min. Eros Grau, Plenário, j. 9-10-2008 (Informativo STF n. 523).

[8] STJ, RHC 45.569-MT, rel. min. Felix Fischer, Quinta Turma, j. 4-8-2015, DJe 12-8-2015 (Informativo STJ n. 566).

[9] BRASIL, Lei n. 13.445/2017, cit.

[10] AGÊNCIA BRASIL. Zambelli é libertada na Itália após tribunal negar extradição. 22-5-2026. Disponível aqui.

[11] CNN BRASIL. Nos EUA, Ramagem diz que extradição “não acontecerá” e cita volta ao Brasil. Julho de 2026. Disponível aqui.

[12] CORTE DE APELAÇÃO DE ROMA, Seção Criminal, sentença de 11 de abril de 2025 (depositada em 17-4-2025). Disponível aqui.

[13] Itália, Corte Suprema de Cassação, 6ª Seção Penal, Sentença n. 21634/2026, Z. S. O. C. (caso Carla Zambelli)  e AGÊNCIA BRASIL. Corte da Itália manda refazer julgamento sobre extradição de Zambelli. 1º-7-2026. Disponível aqui.

[14] STF, ADPF 347 (medida cautelar julgada em 2015; mérito em 2023).