Entre risco e incerteza: a questão da inadimplência no pedágio free flow

A recente disciplina do pedágio eletrônico sem cancelas reacendeu um debate que ainda está longe de se encerrar: o custo da inadimplência no modelo free flow.

A mudança, à primeira vista, pode parecer apenas operacional. Mas não é. Ao eliminar a cobrança imediata da tarifa, substituindo-a por um pagamento diferido, altera-se profundamente a lógica do sistema. O que antes era um evento automático — pagar ao passar — passa a depender de uma decisão posterior do usuário.

E é exatamente nesse ponto que surge o problema.

Dados recentes apontam para a existência de milhões de ocorrências de não pagamento no sistema, com estimativas que chegam à casa dos quatro milhões de casos no Brasil [1], o que já revela a dimensão do fenômeno no estágio inicial de implementação do modelo. A inadimplência, portanto, deixa de ser um desvio marginal e passa a ocupar posição relevante na equação econômico-financeira das concessões.

O ponto crítico, contudo, não é apenas a sua existência, mas a dificuldade de compreendê-la com precisão.

A tradição do direito das concessões, à luz da Lei nº 8.987/1995, sempre operou sob a lógica de que o contrato se desenvolve por conta e risco do particular, evoluindo posteriormente para a necessidade de identificação prévia dos riscos e sua alocação à parte mais apta a geri-los ao menor custo. Nesse contexto, a matriz de riscos consolidou-se como instrumento central de preservação do equilíbrio econômico-financeiro.

O desafio é que essa racionalidade pressupõe um grau mínimo de previsibilidade empírica que, no caso do free flow, ainda se encontra em processo de consolidação.

Como observam Rafael Wallbach Schwind e Lucas de Moura Rodrigues [2], há dificuldade relevante na mensuração do impacto da implantação do sistema sobre a estrutura econômico-financeira das concessões, justamente porque sua adoção altera a própria estrutura do setor. A estimativa precisa desses efeitos depende de dados que não estão integralmente disponíveis, seja pela impossibilidade de antecipar todas as contingências contratuais, pela limitação da racionalidade ou pelos elevados custos de transação, nos termos já apontados por Guasch, segundo os autores.

Nesse cenário, revela-se particularmente útil a distinção clássica formulada por Frank Knight em Risk, Uncertainty and Profit [3]. Para o autor, os riscos são eventos suscetíveis de estimação probabilística, ao passo que as incertezas correspondem a situações em que inexistem bases empíricas confiáveis para qualquer tipo de mensuração.

A inadimplência no pedágio free flow, ao menos no estágio atual, aproxima-se mais dessa segunda hipótese.

Não se trata apenas de falhas operacionais ou de ajustes tecnológicos. O funcionamento do modelo depende, em grande medida, de uma variável que escapa ao controle direto do poder concedente e do concessionário: o comportamento do usuário.

A decisão de pagar, ou não, passa a ser influenciada por fatores como a percepção de fiscalização, os incentivos ao cumprimento espontâneo, a facilidade dos meios de pagamento e o custo percebido do inadimplemento. Trata-se de um sistema estruturado sobre lógica de enforcement indireto, no qual a adesão voluntária desempenha papel relevante.

Desafio não é eliminar a incerteza, mas administrá-la

Nesse contexto, a qualificação da inadimplência como risco plenamente mensurável encontra limites no estágio atual de maturação do modelo.

A própria atuação regulatória recente caminha no sentido de reconhecer essas especificidades. A Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao editar a Resolução nº 6.079/2026, estabelece diretrizes para a implementação do sistema, fixa prazos de pagamento mais amplos e admite mecanismos de adaptação, sinalizando que o modelo ainda se encontra em fase de aprendizado institucional.

O ponto, portanto, não é de correção do desenho regulatório, mas de adequação entre instrumentos jurídicos e a natureza do fenômeno.

Ao qualificar ex ante como risco um evento cujo comportamento ainda não se encontra suficientemente estabilizado, pode-se incorrer na construção de uma matriz formalmente consistente, mas ainda em processo de aderência à realidade empírica. A consequência potencial é a geração de tensões na execução contratual, com possíveis reequilíbrios, ajustes sucessivos e impactos indiretos sobre a modicidade tarifária.

Isso se torna ainda mais relevante quando se considera a natureza dos contratos de concessão contemporâneos: instrumentos de longa duração, incompletos por definição e inseridos em ambientes sujeitos a transformações tecnológicas e comportamentais relevantes.

Diante desse cenário, parece mais adequado reconhecer expressamente a natureza incerta da inadimplência no modelo free flow, ao menos neste momento de consolidação.

Não se trata de afastar a lógica da matriz de riscos, mas de reconhecer que, em determinados contextos, ela pode demandar complementação por mecanismos institucionais de adaptação ao longo da execução contratual, capazes de incorporar a evolução empírica do sistema, inclusive por meio de soluções consensuais.

O desafio não é eliminar a incerteza, o que seria inviável, mas administrá-la de forma compatível com sua natureza.

O pedágio free flow representa um avanço relevante, com ganhos evidentes de fluidez e justiça tarifária. Entretanto, ele também introduz uma mudança silenciosa ao deslocar o centro de gravidade do sistema para o comportamento do usuário.

E talvez o maior risco, neste momento, não seja a inadimplência em si.

Mas a pretensão de tratá-la como se já fosse plenamente conhecida.

[1] VALOR ECONÔMICO. Pedágio free flow gera resistência e preocupação. Disponível aqui.

[2] SCHWIND, Rafael Wallbach; RODRIGUES, Lucas de Moura. A implantação da sistemática do free flow em concessões em curso: riscos e desafios. In: DAL POZZO, Augusto Neves; ENEI, José Virgílio Lopes (org.). Tratado sobre o setor de rodovias no direito brasileiro. São Paulo: Contracorrente, 2022. v. 2.

[3] [3] KNIGHT, Frank H. Risk, uncertainty and profit. Boston; New York: Houghton Mifflin Company, 1921.