Desburocratizar sem destruir: desafios e controvérsias da nova lei ambiental

A recente promulgação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental e da legislação que instituiu a licença ambiental especial encerra um dos mais longos processos legislativos da história ambiental brasileira. O projeto, que tramitou no Congresso por mais de 15 anos, passou por sucessivas reformulações, enfrentou forte resistência de setores técnicos, institucionais e acadêmicos, e foi sancionado com vetos presidenciais relevantes.

A posterior derrubada desses vetos pelo Congresso culminou na edição de um diploma normativo que, desde seu nascimento, passou a ser intensamente questionado sob a ótica constitucional. A imediata judicialização da matéria no Supremo Tribunal Federal, por meio das ações diretas de inconstitucionalidade nºs 7.913, 7.916 e 7.919, impetradas respectivamente pelos partidos políticos PV, Rede Sustentabilidade e PSOL, revela a sensibilidade do tema e a profundidade das controvérsias jurídicas.

Os fundamentos que embasam essas ações encontram-se também sistematizados na nota técnica elaborada pela Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente (Abrampa). A entidade sustenta que a nova legislação, em vez de aperfeiçoar o licenciamento ambiental, reduz o nível de proteção antes assegurado, configurando inconstitucionalidade estrutural por proteção insuficiente e violação à vedação ao retrocesso ambiental.

As três ADIs, assim como a nota técnica da Abrampa, embora apresentem ênfases distintas, convergem na crítica ao enfraquecimento do caráter preventivo do licenciamento e ao deslocamento da tutela ambiental para mecanismos de regularização posterior. Não se trata de vícios pontuais, mas de alteração da racionalidade do sistema, que passa a privilegiar a simplificação, a regularização posterior e a fragmentação decisória em detrimento da análise técnica prévia e coordenada.

Instrumento de política pública ambiental

O licenciamento ambiental ocupa posição central no sistema constitucional brasileiro de proteção ao meio ambiente. Não se limita a rito administrativo nem a entrave burocrático. Trata-se, antes, de um instrumento preventivo de política pública ambiental, destinado a identificar e controlar riscos antes da ocorrência, conferindo efetividade ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao dever estatal de proteção previsto no artigo 225 da Constituição.

Ao exigir análise técnica prévia, estudos ambientais proporcionais à complexidade do empreendimento e a imposição de condicionantes voltadas à mitigação e compensação de impactos, o licenciamento materializa o dever estatal de proteção ambiental. Ainda assim, é inegável que, ao longo dos anos, o sistema tornou-se excessivamente moroso, fragmentado e, em muitos contextos, incapaz de distinguir com racionalidade situações de alto e baixo risco ambiental.

É precisamente nesse ponto que a nova lei apresenta aspectos que merecem análise mais pragmática e menos dicotômica. A Abrampa e os partidos políticos que ajuizaram as ADIs criticam duramente a ampliação das hipóteses de dispensa de licenciamento e a criação da Licença por Adesão e Compromisso (LAC), sob o argumento de que tais mecanismos esvaziam o controle prévio estatal. A lei amplia significativamente o rol de atividades que podem ser desenvolvidas sem qualquer análise ambiental antecedente, sob a promessa de desburocratização.

O problema jurídico reside no fato de que essa dispensa genérica elimina a possibilidade de identificar riscos antes da instalação do empreendimento, contrariando frontalmente os princípios da prevenção e da precaução. Na prática, o Estado passa a atuar apenas quando o dano já ocorreu, muitas vezes de forma irreversível.

Embora essa preocupação seja juridicamente relevante, não se pode ignorar que submeter atividades de reconhecido baixo impacto ambiental ao mesmo rito trifásico exigido para grandes empreendimentos de alto risco termina por consumir recursos administrativos escassos e reduzir a capacidade fiscalizatória dos órgãos ambientais. A simplificação procedimental para atividades de menor complexidade, quando corretamente delimitada, pode representar avanço na racionalização administrativa e permitir maior focalização estatal sobre empreendimentos efetivamente relevantes do ponto de vista ambiental.

Contudo, a crítica apresentada nas ADIs aponta que a expansão da Licença por Adesão e Compromisso não se limita a casos residuais de baixo impacto, mas alcança atividades de médio porte e médio potencial poluidor que, por sua natureza, demandam avaliação técnica individualizada e criteriosa. Ao autorizar o licenciamento por autodeclaração para essas atividades, a lei substitui a análise técnica estatal pela palavra do próprio empreendedor, convertendo o licenciamento em procedimento declaratório no qual o controle prévio é esvaziado.

Exemplo de licenciamento em Mato Grosso

No estado de Mato Grosso, o sistema de licenciamento ambiental já contava com duas modalidades criadas pela Lei Complementar simplificadas instituídas pela Lei Complementar Estadual nº 668/2020 e regulamentadas pelo Decreto Estadual nº 697/2020, alterado pelos Decretos nº 1.299/2022 e nº 1.523/2022: a Licença por Adesão e Compromisso (LAC) e a Licença Ambiental Simplificada (LAS).

A LAC destina-se a empreendimentos de reduzido impacto ambiental e opera por meio de procedimento declaratório: o empreendedor apresenta a documentação exigida no Termo de Referência padrão, a Sema-MT realiza conferência documental — restrita à checagem formal dos documentos e peças técnicas, sem análise de mérito — e, após o pagamento da taxa e a assinatura do Termo de Adesão e Compromisso, a licença é emitida automaticamente pelo sistema.
A LAS, por sua vez, aplica-se a atividades de baixo a médio porte e potencial poluidor e segue rito mais robusto: além da conferência documental inicial, há análise técnica efetiva dos estudos e projetos apresentados, possibilidade de solicitação de complementações, emissão de parecer técnico conclusivo e deliberação expressa pelo deferimento ou indeferimento, sendo ainda obrigatória a realização de vistoria de monitoramento e fiscalização após a concessão da licença.

Ambas vedam o licenciamento em raio de 10 quilômetros de terra indígena e em unidades de conservação, distinguindo-se quanto à intervenção em APP e à supressão de vegetação nativa: a LAC veda expressamente o licenciamento quando houver necessidade de supressão, ao passo que a LAS a admite mediante apresentação de Plano de Exploração Florestal, sendo também mais permissiva quanto a obras em APP, alcançando estruturas de maior porte.

O exemplo de Mato Grosso parece exitoso e evidencia o acerto do legislador federal.

Licenciamento corretivo

Outro ponto que suscita divergência parcial diz respeito ao licenciamento corretivo. A nota técnica da Abrampa sustenta que a facilitação da regularização de atividades que operaram sem licença, inclusive com efeitos sancionatórios atenuados, inverte a lógica preventiva e cria incentivos à ilegalidade. Se operar ilegalmente passa a ser economicamente racional, esvazia-se o caráter pedagógico e preventivo do sistema.

A crítica é consistente sob o prisma normativo ideal, mas não enfrenta integralmente a realidade fática do país, marcada por extensa informalidade ambiental. Milhares de pequenos e médios empreendimentos operam há décadas à margem de qualquer controle. Nesse contexto, o licenciamento corretivo pode funcionar menos como prêmio ao infrator e mais como instrumento de transição à legalidade, permitindo ao Estado impor condicionantes, exigir adequações técnicas e monitorar atividades que antes estavam completamente invisíveis ao poder público. O risco não está na existência do instrumento, mas na sua banalização ou dissociação de mecanismos efetivos de responsabilização.

Por outro lado, há aspectos da nova lei que justificam plenamente o alerta aceso pelas ADIs. Um dos mais sensíveis refere-se à fragmentação do licenciamento ambiental e à redefinição do pacto federativo. Ao transferir a estados e municípios a definição das atividades sujeitas a licenciamento e dos critérios fundamentais de enquadramento, a lei esvazia o papel integrador da União na fixação de normas gerais. Essa opção normativa rompe com o modelo de federalismo cooperativo construído ao longo de décadas e fragiliza a uniformidade mínima necessária à proteção ambiental. Ao permitir que atividades idênticas recebam tratamentos distintos conforme o ente federativo, abre-se espaço para uma perigosa “corrida regulatória” ou “guerra fiscal ambiental”, com redução deliberada dos padrões de proteção como estratégia de atração de investimentos. Em vez de corrigir assimetrias históricas, a lei corre o risco de institucionalizá-las.

Ainda mais grave é a dissociação entre licenciamento ambiental e planejamento urbano. Caso se aplique a nova legislação e se entenda que ela permite desvincular a licença ambiental dos instrumentos urbanísticos municipais, como plano diretor e zoneamento, a nova legislação reduzirá significativamente a capacidade dos municípios de deliberar sobre seu próprio território. Empreendimentos potencialmente impactantes poderão ser licenciados à margem das escolhas urbanísticas locais, sem avaliação prévia da capacidade de infraestrutura, dos impactos sobre mobilidade, saneamento ou serviços públicos. Trata-se de afronta direta à autonomia municipal e à função social da cidade, pilares do ordenamento constitucional urbano.

Silêncio institucional arrisca proteção de terras indígenas

A fragilização institucional alcança também os órgãos técnicos intervenientes. A transformação de suas manifestações em atos não vinculantes ou facultativos privilegia a omissão administrativa e reduz a qualidade técnica das decisões de licenciamento. Em um cenário de evidente carência estrutural desses órgãos, a possibilidade de prosseguimento do licenciamento em razão do silêncio institucional coloca em risco a proteção de terras indígenas, comunidades tradicionais, unidades de conservação e patrimônio cultural, distanciando o procedimento da lógica da especialização técnica. Essa fragilização atinge de modo particularmente sensível povos indígenas e comunidades tradicionais, pois a limitação da proteção a territórios formalmente homologados ou titulados ignora o caráter originário desses direitos e afasta a exigência de consulta prévia, livre e informada. De modo semelhante, a restrição da análise cultural a impactos estritamente diretos expõe bens arqueológicos e culturais a riscos irreversíveis.

Também merecem destaque as preocupações relativas à flexibilização do EIA/Rima e à limitação das condicionantes ambientais. A relativização do estudo de impacto ambiental, tratando-o como exceção e não como exigência proporcional à significatividade do impacto, compromete a avaliação adequada de alternativas locacionais, impactos cumulativos e efeitos de longo prazo. Simultaneamente, a restrição de condicionantes relacionadas a efeitos indiretos, cumulativos e sinérgicos transfere à coletividade custos ambientais que deveriam ser internalizados pelos empreendedores.

Em ambos os casos, esvazia-se o núcleo do licenciamento como instrumento de gestão do risco, fragiliza-se o princípio do poluidor-pagador e inviabiliza-se a mitigação eficaz de impactos induzidos. A supressão de etapas essenciais do licenciamento, como a licença de operação para determinados empreendimentos lineares, também compromete o controle estatal, pois desaparece o momento institucional de verificação do cumprimento das condicionantes e da conformidade da obra com o projeto licenciado.

Sob a perspectiva de seus defensores, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental representa um esforço de racionalização normativa e de superação de um modelo historicamente marcado pela dispersão normativa, pela sobreposição de competências e pela ausência de parâmetros nacionais claros. Não se pode ignorar que, antes da lei, o regime jurídico do licenciamento encontrava-se pulverizado em resoluções infralegais, normas estaduais heterogêneas e práticas administrativas frequentemente dissonantes. A tentativa de estabelecer diretrizes gerais em nível nacional é apresentada como medida que poderia conferir maior previsibilidade e reduzir conflitos federativos. Contudo, locais com menores exigências ambientais trarão maiores estímulos às atividades potencialmente impactantes em prejuízo do meio ambiente.

Nesse mesmo sentido, a simplificação procedimental e a diferenciação de exigências conforme o porte e o potencial de impacto são defendidas como expressões de proporcionalidade regulatória. O modelo anterior, excessivamente uniformizante, tratava situações desiguais de maneira idêntica, comprometendo tanto a eficiência administrativa quanto a credibilidade do licenciamento. A introdução de modalidades mais céleres, segundo essa leitura, permitiria concentrar o controle estatal onde o risco é efetivamente elevado.

Modernização administrativa x direito ao meio ambiente

O debate constitucional em curso, portanto, não se resume a uma oposição simplista entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico. Trata-se de definir os limites entre a necessária modernização administrativa e a preservação do núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente. A ampla judicialização da matéria evidencia que a nova lei, tal como estruturada, ainda carece de maturação institucional e revela um cenário de profunda insegurança jurídica, no qual operadores do direito, órgãos ambientais e empreendedores ficam sem parâmetros claros e estáveis.

A matéria ainda será objeto de intensos debates jurídicos. A nova lei não é de todo ruim; ela traz avanços positivos e ferramentas de desburocratização que o bom senso há muito exigia. Contudo, a linha entre simplificar procedimentos e desestruturar a proteção ambiental é tênue.

A experiência recente do Código Florestal oferece paralelo elucidativo. A aprovação de uma legislação marcada por profundas controvérsias constitucionais gerou anos de insegurança jurídica, apenas parcialmente superados após o julgamento das ações diretas pelo Supremo Tribunal Federal. Ainda assim, os debates interpretativos persistem até hoje. Indica-se trajetória semelhante no licenciamento ambiental. A definição dos contornos definitivos da nova lei dependerá da atuação do STF, a quem caberá extirpar os excessos incompatíveis com a Constituição, sem inviabilizar os avanços legítimos de racionalização administrativa.

Nesse contexto, mais do que celebrar soluções aparentemente céleres, impõe-se reconhecer que o licenciamento ambiental é pilar estruturante do Estado ambiental de direito. Qualquer reforma que fragilize sua função preventiva compromete não apenas a proteção do meio ambiente, mas a própria segurança jurídica do desenvolvimento que se pretende promover. Desburocratizar é necessário. Destruir os fundamentos da proteção ambiental, não. O desafio que se impõe ao intérprete constitucional é precisamente encontrar esse ponto de equilíbrio.