A Lei 15.402/2026, que ficou conhecida como Lei da Dosimetria, foi promulgada por ato do presidente do Senado no último dia 8 de maio, após sessão conjunta do Congresso em 30 de abril de 2026 que superou a negativa de sanção do presidente da República. A lei origina-se do PL 2.162/2023, inicialmente destinado à concessão de anistia aos atos relacionados à tentativa de golpe de Estado. Diante da inevitável inconstitucionalidade da concessão de anistia aos atos da tentativa de golpe de Estado de 2022 [1], o projeto de lei recebeu substitutivo que alterou os critérios de progressão penal, concurso de crimes e causas de diminuição de pena, buscando reduzir os efeitos penais da condenações relacionadas ao 8 de janeiro de 2023.
A tramitação foi acelerada, com evidente motivação político-eleitoral, dada a proximidade do processo eleitoral, a fim de angariar votos de uma determinada parcela do eleitorado. No mesmo dia, 9 de dezembro de 2025, o projeto foi aprovado pela Comissão Especial e pelo plenário da Câmara dos Deputados e enviado ao Senado.
Lá, o projeto de lei foi recebido e recebeu emendas, dentre as quais, aquela considerada de “redação” apresentada pelo senador Sergio Moro em 16 de dezembro de 2025. Por tal emenda a proposta exclui do critério de cumprimento mínimo de 25% e 30% da pena (estabelecido na redação dos incisos I e II do artigo 112 da LEP) para a progressão de pena os delitos cometidos contra o Estado democrático de Direito. Assim, buscou reservar o caput apenas aos crimes contra o Estado democrático de Direito [2].
O Senado aprovou essa emenda e enviou o texto à sanção presidencial. A Emenda Moro, de fato, não se limitou à correção de redação ou formal, mas buscou explicitamente excluir o critério de 1/6 de cumprimento da pena para progressão de regime para determinados delitos [3]. A alteração substancial do projeto pela Casa revisora, sem retorno à Casa iniciadora, viola o bicameralismo e o devido processo legislativo, compreendido como condição jurídica de institucionalização democrática [4].
Aprovado no âmbito do Senado, o projeto de lei em questão foi enviado ao presidente da República que decidiu “vetá-lo” (tecnicamente, negar sanção) integralmente com fundamento na sua inconstitucionalidade e na sua contrariedade ao interesse público [5]. Conforme o processo legislativo constitucionalmente determinado, a negativa de sanção presidencial pode ser superada por maioria qualificada na forma do artigo 66, §4º da Constituição. Assim, no caso, a negativa de sanção foi apreciada na sessão conjunta realizada em 30 de abril de 2026.
Na sessão, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União-AP), entendeu declarar prejudicada a apreciação do “veto” relativo aos incisos IV a X do artigo 112 da LEP, constantes do artigo 1º do PL, ao argumento de que essa matéria teria sido já aprovada no PL 5.582/2025 que deu origem à Lei 15.538/2026, de 24 de março de 2026, denominada de “Marco Legal do Crime Organizado”. Na verdade, tratou-se de um artifício utilizado pela Presidência do Senado, com o objetivo direto de tentar agradar exatamente a parte do eleitorado que alegava injustiça e excesso nas penas concretas estabelecidas pelos crimes de 8 de janeiro, mas, de forma contraditória e seletiva, pretende o aumento de penas e exasperação dos rigores da execução penal para outros crimes.
A modificação realizada pela Lei 15.538/2026 ao artigo 112, incisos V e VI da LEP tornou mais rígida a progressão das penas para os crimes hediondos e a ele equiparados, feminicídio e nos delitos de comando de organização criminosa ultraviolenta destinada à prática de crimes hediondos e equiparados. O texto aprovado no Senado do PL 2.162, contudo, previa distintos critérios de cumprimento da pena para a progressão para os crimes hediondos e equiparados, considerando a primariedade, o resultado morte ou não, o comando de organização criminosa, não necessariamente ultraviolenta, a participação do apenado em milícia privada. Portanto, tanto o conteúdo, quanto a forma das matérias são absolutamente distintos e refletem uma determinada vontade parlamentar.
Assim, a prejudicialidade foi um artifício utilizado pela Presidência do Senado para não desagradar determinada parte do eleitorado, tendo em vista a proximidade do processo eleitoral. Sob o ângulo da estruturação constitucional do processo legislativo e da competência dos órgãos constitucionais, esse mecanismo reflete uma inconstitucionalidade que fulmina a validade da Lei 15.402/2026.
Houve, inclusive, o ajuizamento das ADIs 7.966 e 7967 da ABI (Associação Brasileira de Imprensa) e da federação partidária PSOL-Rede, respectivamente, que suscitam o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da Lei 15.402/2026. E já há textos que lembram a doutrina de que, na apreciação do “veto”, o Congresso Nacional pode apenas mantê-lo ou rejeitá-lo na forma como foi enviado ao Congresso [6].
De uma forma geral, deve-se pensar na inconstitucionalidade da análise fragmentada da negativa de sanção presidencial dentro da dinâmica constitucional do processo legislativo. A sanção e sua negativa ou recusa são atos do chefe de Estado no procedimento legislativo que, mesmo no âmbito republicano, nos sistemas presidencialistas de governo, refletem sua função e sua posição constitucional como elemento aglutinador da pluralidade social, cultural e política. Portanto, a sanção, expressa ou tácita, e sua negativa ou recusa devem ser analisadas como a participação do chefe de Estado no procedimento legislativo que, enquanto tal, é informado pelo princípio da unicidade e o da continuidade e não podem ser vistos como atos isolados e ganham sentido quando estão conectados ao seu todo e no desenvolvimento das fases do seu procedimento [7].
Nesse sentido, a negativa de sanção presidencial na conformação histórico-republicana do constitucionalismo brasileiro é superável, mas dentro de um procedimento estruturado constitucionalmente. Na Constituição de 1988, a EC 76/2013 determina que a negativa de sanção é apreciada em sessão conjunta, dentro do prazo de 30 dias a contar do seu recebimento, e só poderá ser superado pela maioria absoluta. Assim, o procedimento de superação da negativa de sanção estabelece a forma de deliberação e o quórum para aprovação: sessão conjunta do Congresso; votação aberta e nominal e aprovação da superação pela maioria absoluta.
Daí que, nesse sentido, cabe dizer que a recusa de sanção, enquanto ato necessariamente expresso do chefe de Estado, deve ser respeitada tal e qual foi exteriorizada, posto que a sua participação no procedimento de formação da lei é ato político e discricionário dentro do Estado democrático de Direito que faz parte do devido processo legislativo.
Vale dizer, tem o Congresso o dever e a competência constitucional para examinar a negativa ou recusa tal como feita pelo presidente da República. A inovação no momento da análise da negativa de sanção ofende a própria competência do legislativo de analisar essa negativa e sua prerrogativa de superá-la tal como foi manifestado.
Trata-se de atos jurídicos que devem ser analisados sob o prisma de prerrogativas institucionais, mais também como questão inerente ao processo legislativo democrático no presidencialismo. Essa ordenação constitucional tem uma função político-constitucional: conferir as condições jurídicas para o exercício das autonomias públicas e privadas e garantir os direitos fundamentais de cidadania.
A fragmentação da análise da negativa presidencial viola o devido processo legislativo e cabe ao STF (Supremo Tribunal Federal) o reconhecimento de sua inconstitucionalidade, porque acaba por significar em uma inovação legislativa, retirando a própria competência constitucional do Congresso para deliberação e apreciação do ato e também da atribuição constitucional da participação do Presidente da República na formação da lei e, no limite, a análise fragmentada da negativa de sanção frauda a própria representação democrática e os direitos de cidadania.
Mas a inconstitucionalidade da Lei 15.402/2026 não se restringe à violação das normas constitucionais relativas ao processo legislativo. Por mais que se pretenda camuflar retoricamente, essa lei não passar de uma tentativa de anistiar os graves atos praticados contra a ordem democrática e constitucional que levou à responsabilização jurídico-penal de relevantes atores políticos e militares do governo anterior que articularam um golpe de Estado. Usando a linguagem de Roland Barthes, o Congresso “desnominou” a anistia, tratando-a, agora, como “dosimetria”. É como chamar carro velho de “seminovo”.
Eis o fenômeno da desnominação
A sensação de “injustiça” e a indignação com as responsabilizações têm um nítido viés de classe e raça, nesse contexto, apto a reafirmar a seletividade penal. É que, ao contrário do que se vê no funcionamento cotidiano do sistema de justiça criminal do Brasil, dessa vez a sociedade se deparou com a responsabilização de centenas de pessoas brancas e da classe média e algumas dezenas de altos escalões das classes política e militar. Fosse — como é e ocorre cotidianamente — a criminalização de homens e mulheres da população negra e pobre da periferia, “clientes” históricos de um sistema de justiça penal seletivo, esses mesmos parlamentares e políticos não se mobilizariam e nem atuariam para evitar o recrudescimento das penas e aflições jurídicas. Para esses, não há mal que nunca se acabe diante de uma ordem social e jurídica desigual.
Como anistia que é, ainda que parcial, a Lei 15.402/2026 encontra limites na própria ordem constitucional. A CF/1988, ao não possibilitar indulto, graça e anistia para a ação de grupos armados contra o Estado democrático de Direito, conforme se extrai da interpretação sistemática do artigo 5º, incisos XLIII e XLIV, inviabiliza seja a anistia como medida ampla e geral, seja a graça constitucional entendida como perdão ou esquecimento dos crimes destinada a sujeitos específicos e a atos concretos. Por isso, a lei em questão, ao conceder anistia parcial, incide em inconstitucionalidade, posto que a vedação material para a concessão de graça constitucional envolve também indulto ou anistia parciais [8]. Qualquer anistia é inconstitucional porque não se pode pensar em uma democracia que ataca a si mesma [9].
Além disso, também a lei trata de conceder benefícios penais a pessoas determinadas e em casos específicos. É um ato legislativo que, assim, incide em grave desvio de finalidade pela ofensa à impessoalidade, posto que seu caráter concreto busca privilegiar penalmente determinados indivíduos e setores e se aplicar a casos já julgados pelo Supremo Tribunal Federal.
Naturalmente, tal como foi elaborada, a “dosimetria” representa uma clara ofensa à separação de poderes, na medida em que a lei busca rever os julgamentos do Supremo. Como a anistia foi expressamente impedida pela própria Constituição no artigo 5º, incisos XLII e XLIV e com reconhecimento pelo STF de que crimes contra o Estado democrático de Direito são insuscetíveis de indultou ou anistia (ADPF nº 966, rel. min. Rosa Weber, j. 10/5/2023) [10], a tentativa da lei é esvaziar os efeitos jurídicos da decisão de condenação pelo STF das tentativas de golpe de Estado. Nessa medida, ela representa violação à coisa julgada (artigo 5º, inciso XXXVI da CF/88).
Esse papel da tentativa de substituição do Poder Judiciário pelo Poder Legislativo na interpretação dos casos concretos fica evidenciado pelo próprio parecer do relator na Comissão Especial da Câmara dos Deputados que apresentou o substitutivo ao texto original, mas também pela inserção do dispositivo do artigo 359-M-A ao Código Penal que determina a aplicação do concurso formal ao invés do concurso material. Como se sabe, a aplicação do cúmulo material ou formal de crimes depende da análise da conduta no caso concreto, o que só pode ser feita pelo Poder Judiciário. Sua tentativa de imposição legislativa representa um propósito de revisão dos casos julgados, por um lado, e uma intromissão na atividade hermenêutica do Poder Judiciário, e, no limite, uma violação à garantia da individualização da pena (artigo 5º, inciso XLVI da CF/88).
Ora, para os casos de injustiça ou de equívocos interpretativos que importem em condenação, o ordenamento jurídico confere ao condenado um instrumento processual que pode ser aviado em qualquer momento, dada a relevância da matéria, independentemente da formação da coisa julgada material, que é a revisão criminal. Desse modo, a atividade de revisão das condenações é uma atividade judicante por excelência que não pode ser substituída pela atuação legislativa, sobretudo em claro desvio de finalidade.
Para além disso, a lei que institui a “dosimetria”, buscando esvaziar a responsabilização dos responsáveis pelo cometimento de crimes contra o Estado democrático de Direito, representa uma violação direta à isonomia ao beneficiar condenados em detrimento de outros que cometeram crimes de menor gravidade, tendo como parâmetro a estruturação constitucional dos bens jurídico-penais. Vale dizer, crimes contra o Estado democrático de Direito e a ordem constitucional têm mandatos expressos de criminalização previstos na Constituição e representam, por isso mesmo, bens jurídico-penais que têm valores fundamentais para nossa sociedade e nosso Estado. A concessão de benefícios penais para os indivíduos que atentaram contra o Estado democrático de Direito e a sua não concessão para condenados que ofenderam bens jurídico-penais de menor estatura constitucional viola a igualdade e representa uma desvirtuação da proporcionalidade da resposta jurídico-penal e da individualização da pena.
A forma e o conteúdo da Lei da “Dosimetria” se interrelacionam e bem demonstram a sua inconstitucionalidade. A sua manutenção na ordem significará um grave comprometimento da ordem democrático-constitucional que foi erguida e estruturada por meio das lutas históricos-sociais, embora entre avanços e os retrocessos supostos na democratização. Já que os controles internos do Congresso Nacional não funcionaram para barrar a aprovação de uma lei formal e materialmente inconstitucional, cabe agora ao STF, mais uma vez, declarar integralmente inconstitucional a Lei 15.402/2026.
Tecnicamente, é disso que se trata!
[1] GUIMARÃES, Júlia, BACHA E SILVA, Diogo, CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Anistia, democracia e a Constituição: a inconstitucionalidade material do PL 2.858 e seus substitutivos. Conjur, 25 de abril de 2025. Disponível aqui.
[3] SILVA JÚNIOR, Israel Nonato. A emenda Moro tornou inconstitucional o PL da Dosimetria. Conjur, 24 de dezembro de 2025. Disponível aqui.
[4] CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Devido processo legislativo: uma justificação democrática do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislativo. 3ª ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016. p.133.
[5] Na Mensagem 17/2026 de 8 de janeiro de 2026, o Presidente da República afirmou que vetou integralmente o projeto enviado por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público. Disponível aqui.
[6] GALINDO, Antonella, ANDRADE, Arthur Albuquerque. Rejeição do veto ao PL da Dosimetria e limites constitucionais da atuação legislativa. ConJur, 8 de maio de 2026. Disponível aqui.
[7] NETTO, Menelick de Carvalho. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Conhecimento editora, 2022.p. 237-257.
[8] SOBRE A ANISTIA. (com Marcelo Cattoni). Onze Supremos Podcast. 29 de maio de 2025. Podcast. Disponível aqui.
[9] STRECK, Lenio Luiz. Por que qualquer anistia para golpistas é inconstitucional. Conjur, 4 de setembro de 2025. Disponível aqui.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login