Por que, por vezes, impeachment é golpe!

Polêmica dos últimos dias, ao lado do PL da Dosimetria da pena (sic), foi a decisão do ministro Gilmar Mendes acerca da recepção (em parte) da Lei de 1950 que trata de impeachment de ministros e outras autoridades. O ministro Gilmar, dias após, fez um recuo, na parte da legitimidade. Inicialmente ficava restrita ao PGR. Agora, abre a possibilidade legislativa para que, do mesmo modo que o projeto do Senado, também partidos, iniciativa popular e OAB venham a poder requerer impeachment.

De todo modo, cumpre historiar:

Desde 2023, tramita perante o Senado o Projeto de Lei (PL) nº 1.388/2023, apresentado pelo senador Rodrigo Pacheco, com o objetivo de substituir a Lei nº 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade e estabelece as normas de processo e julgamento [1].

O projeto é produto do trabalho de uma comissão de juristas instalada para realizar estudos a fim de atualizar a legislação aplicável ao impeachment de diversas autoridades da República. Pressuposto à proposta está o reconhecimento da obsolescência da Lei nº 1.079/1950, elaborada sob a vigência da Constituição de 1946 e supostamente influenciada por ideias parlamentaristas, o que seria atestado pelas constantes judicializações do procedimento sempre que o instituto foi acionado sob a vigência da Constituição de 1988.

O PL nº 1.388/2023 do Senado volta ao centro das atenções nacionais após o ministro Gilmar Mendes conceder monocraticamente medida cautelar nas ADPFs nº 1.259 e nº 1.260 para conferir interpretação conforme à Constituição às regras aplicáveis ao impeachment de ministros do STF, revestindo o processo de maiores rigores procedimentais, como forma de proteger a autonomia e a independência judicial no contexto dos constantes ataques direcionados ao tribunal e aos seus membros [2].

Tal como no momento da sua propositura, as circunstâncias de momento exigem resposta do Congresso acerca da matéria. Não custa lembrar, Jair Bolsonaro encerrou o seu mandato presidencial com nada menos que 158 pedidos de impeachment, nenhum deles levado adiante pelo seu aliado de primeira hora, o então presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira [3].

Victor Piemonte/STF

Independentemente das motivações, fato é que as novas competências atribuídas à Câmara dos Deputados, ao Senado e ao STF, bem como o novo sistema de direitos e garantias fundamentais estabelecidos pela Constituição de 1988, exigem atualização das regras aplicáveis ao impeachment, não apenas para o fortalecimento do sistema de separação dos poderes como também em deferência à soberania popular.

De uma forma geral, o projeto amplia as autoridades sujeitas à prática de crime de responsabilidade em comparação à Lei nº 1.079/1950 (artigo 2º), com especial destaque para a inclusão dos comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, historicamente infensos a qualquer controle sobre os seus atos e partícipes de articulações contra a ordem constituída em diversos momentos, inclusive na sucessão presidencial de 2022.

Spacca

Na sequência, dispõe sobre a conexão entre o crime de responsabilidade praticado por ministro de Estado com o presidente da República ou o vice-presidente da República (artigo 3º), determina que os crimes de responsabilidade são dolosos e puníveis na forma consumada ou tentada (artigo 4º), estabelece que o processo e o julgamento pelos crimes de responsabilidade não obstam a responsabilização do agente por infração penal comum e define os crimes de responsabilidade das autoridades listadas no artigo 2º (artigos 6º ao 19), preocupando-se em extirpar os tipos abertos e vagos, bem como em atualizá-los de acordo com a reprovabilidade social do tempo presente.

Apesar de reforçar o caráter jurídico-penal do impeachment, a justificativa apresentada para a redefinição tipológica dos crimes de responsabilidade parece alimentar a crença da possibilidade de constranger a interpretação de dispositivos legais pela redação a ser conferida aos mesmos, em uma redução da norma ao texto de norma. Contudo, é preciso recordar que textos legais não são autoaplicáveis. Demandam sempre intermediação interpretativa. Nessa qualidade, estão sob permanente risco de violação, sendo ingênua a crença da possibilidade de redução das possibilidades interpretativas dos comandos legais pela redação a eles conferida.

A proposição fixa, ainda, as seguintes fases do processo por crime de responsabilidade: denúncia; autorização para abertura do processo, nos casos de tramitação perante o Poder Legislativo; instrução e defesa; e julgamento (artigos 20 ao 23). Após tratar da competência para o processo e julgamento (artigo 24), o projeto disciplina cada uma dessas etapas (artigos 25 ao 39), para só depois de então tratar dos processos contra o presidente e o vice-presidente da República (artigos 40 ao 44), a instrução, defesa e julgamento perante o Senado, as Assembleias Legislativas e a Câmara Legislativa do Distrito Federal (artigos 45 ao 71), o processo e julgamento perante as Assembleias Legislativas e a Câmara Legislativa do Distrito Federal (artigos 72 e 73) e o processo perante o Poder Judiciário (artigos 74 ao 78), encerrando-se com disposições finais (artigos 79 ao 81).

Méritos do projeto e o procedimento a ser adotado

Da forma como estruturado, o PL nº 1.388/2023 possui o mérito de racionalizar o procedimento, tornando-o mais claro e inteligível em comparação à sistematização constante da Lei nº 1.079/1950, notadamente fragmentada e lacunosa. Além disso, detalha com maior precisão cada uma das etapas procedimentais, com prazos e critérios definidos e mecanismos de reforço à garantia do devido processo legal do processo de impeachment.

A esse respeito, vale destacar a atualização do papel atribuído à Câmara dos Deputados e ao Senado pela Constituição de 1988 no impeachment do presidente da República, em consonância com o entendimento formado pelo STF nas oportunidades em que se manifestou sobre a matéria nos casos Fernando Collor e Dilma Rousseff [4]. À Câmara compete autorizar o Senado a instaurar o processo mediante o voto de 2/3 dos seus membros e ao Senado compete deliberar sobre a instauração do processo pelo quórum de maioria simples e condenar o acusado em sendo o caso pelo quórum de 2/3 dos seus membros.

Questão importante se refere ao procedimento a ser adotado quando do julgamento pelo Senado, especificamente, quanto à aplicação de sanções em caso de condenação, que tanta polêmica causou no impeachment da presidenta Dilma Rousseff [5]. O artigo 68 do projeto apresentado pelo senador Rodrigo Pacheco prevê duas votações pelo Plenário do Senado, ambas pelo quórum de 2/3. A primeira para condenar ou absolver o acusado. A segunda para estabelecer se a inabilitação para o exercício de outro cargo será ou não aplicada, limitada, todavia, ao prazo máximo de oito anos.

Tal como redigido, o artigo 68 do PL nº 1.388/2023 incorpora o rito adotado na sessão de julgamento da presidenta Dilma Rousseff, não obstante a expressa disposição em sentido contrário pelo artigo 52, parágrafo único, da Constituição de 1988, segundo o qual a condenação se limitará à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. A Constituição não autoriza o desmembramento das sanções aplicáveis, como se a perda do cargo e a inabilitação fossem autônomas entre si, o que se evidencia pelo emprego da preposição “com”, tampouco abre margem para que se delibere sobre o prazo de inabilitação a ser aplicável em caso de condenação, já que fixa taxativamente o período de oito anos.

A proposta pretende recuperar o disposto no artigo 2º da Lei nº 30/1892, que estabelecia o caráter assessório da pena de inabilitação à de perda do cargo em impeachments presidenciais, superada pela Lei nº 1.079/1950 e por todas Constituições a partir de 1934. Além da violação expressa ao disposto no artigo 52, parágrafo único, da Constituição de 1988, a medida surge como estímulo ao uso faccioso do impeachment, que pode ser utilizado tão somente para remover presidentes indesejados pela maioria parlamentar, sem a necessidade de inabilitá-lo para o exercício de outra função pública.

Poder-se-ia argumentar que o rito adotado, caso aprovado, teria a virtude de impedir a estratégia adotada por Fernando Collor, que, no mesmo dia da instauração da sessão de julgamento pelo Senado, renunciou ao cargo para tentar conservar seus direitos políticos. No entanto, o artigo 20, § 3º, do projeto, expressamente determina que, autorizada a abertura do processo, a renúncia não obstará o seu prosseguimento, não havendo razões para a cisão das votações para condenação e aplicação da inabilitação para o exercício de função pública.

Vale lembrar que, no Mandado de Segurança nº 21.689, o expediente utilizado por Fernando Collor foi reconhecido pelo STF como fraude processual, atentatória aos princípios da impessoalidade e da moralidade, permitindo o prosseguimento do processo, mesmo com a perda do mandato, sem, no entanto, fragilizar a Presidência da República em face do Congresso Nacional.

Legitimidade para propor a denúncia

Outra mudança significativa pretendida pelo projeto se trata da alteração da legitimidade ativa para a propositura de denúncia por crime de responsabilidade. No regramento da Lei nº 1.079/1950, qualquer cidadão pode denunciar o presidente da República, ministro de Estado, ministros do STF e o procurador-geral da República por crime de responsabilidade, perante a Câmara dos Deputados (artigos 14 e 41). De acordo com a proposição legislativa em trâmite no Senado, são legitimados ativos: o partido político com representação no Poder Legislativo; a Ordem dos Advogados do Brasil; entidade de classe ou organização sindical de âmbito nacional ou estadual, conforme a autoridade denunciada, desde que legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, sempre mediante autorização específica de seus órgãos deliberativos; e os cidadãos, mediante petição que preencha os requisitos da iniciativa legislativa popular, no âmbito federal, estadual ou distrital, conforme o caso (artigo 26, I e II).

A matéria, objeto de tanta polêmica após a decisão do ministro Gilmar Mendes nas ADPFs nº 1.259 e nº 1.260, pretende dificultar a propositura de denúncias aventureiras, assegurar maior estabilidade político-institucional e reforçar a atuação coletiva de cidadãos e entidades representativas, essencial para as democracias constitucionais contemporâneas. Destaque-se a possibilidade de remessa ao Ministério Público, quando for identificado abuso no oferecimento da denúncia, para apuração de eventual responsabilidade criminal (artigo 29, § 6º).

Outro aspecto a ser destacado no PL nº 1.388/2023 refere-se à definição do prazo de 30 dias úteis para o presidente da respectiva Casa Legislativa se manifestar sobre a denúncia apresentada. Caso não haja manifestação, o silêncio deverá ser interpretado como indeferimento tácito. Em ambas as hipóteses, porém, caberá recurso à mesa para que a matéria possa ser deliberada pelo plenário da casa em até 30 dias úteis (artigo 29, §§ 1º, 2º e 3º).

A medida retira considerável parcela de poder das mãos da Presidência da Câmara e do Senado, remetendo, com prazo definido, ao colegiado de ambas as Casas a decisão sobre o recebimento da denúncia por crime de responsabilidade. A proposta responde ao entendimento firmado na decisão proferida pela ministra Cármen Lúcia que julgou improcedentes os Mandados de Segurança nº 38.034 e 38.133, impetrados contra omissão do então presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, de analisar as denúncias por crime de responsabilidade ofertadas em desfavor do ex-presidente da República Jair Bolsonaro, ante a ausência de previsão legal de prazo para que o fizesse, como se o princípio da duração razoável do processo não fosse aplicável ao impeachment do presidente da República e a Presidência da Câmara dos Deputados pudesse privar o conjunto da Casa de exercer com plenitude as prerrogativas inerentes ao cargo [6].

O PL nº 1.388/2023 do Senado resgata a necessidade de ajustar as regras aplicáveis ao processo de impeachment à ordem inaugurada pela Constituição de 1988, pretendendo revestir o procedimento de maiores garantias e resguardar a sua juridicidade em face de investidas majoritárias. Trazer de volta o império do direito ao processo de impeachment: eis a tarefa maior!

[1] BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei n. 1388, de 2023. Dispõe sobre crimes de responsabilidade e disciplina o respectivo processo e julgamento. Disponível aqui.

[2] Para uma análise da decisão, cf. BAHIA, Alexandre Melo Franco; MEGALI NETO, Almir; BACHA E SILVA, Diogo; STRECK, Lenio Luiz; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Impeachment de Ministros do STF. Jota, 09/12/2025. Disponível aqui.

[3] AMARAL, Luciana. Bolsonaro acumulou 158 pedidos de impeachment; Câmara acabará de arquivá-los hoje. CNN, 31/03/2023. Disponível aqui.

[4] Para tanto, cf. BAHIA, Alexandre Gustavo de Melo Franco; BACHA E SILVA, Diogo; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Impeachment: apontamentos à decisão do STF na ADPF n. 378. In.  BAHIA, Alexandre Gustavo de Melo Franco; BACHA E SILVA, Diogo; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade (Orgs.). O impeachment e o Supremo Tribunal Federal: história e teoria constitucional brasileira. 2. ed. Florianópolis: Empório do Direito, 2017, p. 79-96; MEGALI NETO, Almir. O impeachment de Dilma Rousseff perante o Supremo Tribunal Federal. Belo Horizonte: Expert, 2021, p. 249-329.

[5] Nesse sentido cf. MEGALI NETO, Almir. O impeachment de Dilma Rousseff perante o Supremo Tribunal Federal. Belo Horizonte: Expert, 2021, p. 443-468.

[6] Para uma crítica nesse sentido, cf. MEGALI NETO, Almir; VALADARES FILHO, Robson Gonçalves. Com quantos erros se faz um acerto? Jota, 18/09/2023. Disponível aqui.